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政府公众与化工企业环境博弈：公众处弱势地位--国家形象
政府、公众[GongZhong]与企业[QiYe]的环境[HuanJing]博弈
搬不走的化工厂
主笔◎李伟 摄影◎于楚众
8月14日，大连市政府宣布大连福佳大化PX项目[XiangMu]立即停产并搬迁。这个占地80公顷的化工项目[XiangMu]，含流动资金共投资95亿元，是目前中国[ZhongGuo]单系列规模最大的芳烃项目[XiangMu]。
大连市民也许得到了一个满意的结果。但问题在于，这样一个从工程立项到环境[HuanJing]测评都一路绿灯的重大项目[XiangMu]，为何在投产26个月后遇到了如此强大的阻力和反对？一个近百亿元的项目[XiangMu]的巨大损失该如何承担？它将如何搬迁，搬到哪里？这并非是一个单纯技术就能回答的问题。因为，福佳能够搬离大连，但庞大的化工业却无法从中国[ZhongGuo]撤退——2000年后，中国[ZhongGuo]进入了新一轮的重化工业时期。化工业的增长始终维持着GDP增速的两倍。2010年我国石化业总产值为8.88万亿元，仅次于美国居世界第二位，其中化学[HuaXue]工业产值居世界第一位。预计到2015年石化产业的产值会达到15万亿元左右。
现实的情况是，化工业是我国国民经济支柱之一，其重要地位无须赘言。我国已生产和上市销售的化学[HuaXue]物质[WuZhi]大约有4.5万种，其中列入国家安全生产监督管理总局危险化学[HuaXue]品名录的有3000多种。从某种意义上讲，这4万多种化学[HuaXue]物质[WuZhi]构成了我们身边的世界。
问题是：每一座城市、城市中的居民该如何与化工业共处？换一个角度也许更贴切——化工业如何与公众[GongZhong]保持和谐而不是对立？如果有了这个前提，福佳大化的百亿元损失是否就可以免于浪费，毕竟这是一笔巨大的社会财富。在重大项目[XiangMu]的实施过程中，企业[QiYe]、政府、公众[GongZhong]构成了参与的主体，也是博弈体系的主要力量。企业[QiYe]代表资本与技术，是项目[XiangMu]的投资方；政府拥有行政力量，是监管者；而公众[GongZhong]则是环境[HuanJing]问题的承担者，也是利益最相关群体。
但在目前的博弈格局中，企业[QiYe]成为主导力量，决定了项目[XiangMu]进程。政府是项目[XiangMu]的利益受惠者，因为投资会带来GDP、税收与就业。作为利益最相关者的公众[GongZhong]，却处于弱势地位，不仅参与度低，意见也无法得到尊重。这种博弈并不平衡。
2003年《中华人民共和国环境[HuanJing]影响评价法》开始实施。2006年《国务院关于落实科学发展观加强环境[HuanJing]保护的决定》明确要求：“对涉及公众[GongZhong]环境[HuanJing]权益的发展规划和建设项目[XiangMu]，要通过听证会、论证会或社会公示等形式，听取公众[GongZhong]意见，强化社会监督。”国家环保总局《环评公众[GongZhong]参与暂行办法》特别指出：公众[GongZhong]参与是解决中国[ZhongGuo]环境[HuanJing]问题的重要途径，而环境[HuanJing]信息披露制度是公众[GongZhong]参与环境[HuanJing]事务的前提。
但在项目[XiangMu]决策与运行中，公众[GongZhong]缺乏参与的状况并未有本质的改观。“环境[HuanJing]影响评价法”虽然规定了公众[GongZhong]参与的原则，却并未给出公众[GongZhong]参与的明确途径和程序，在方式方法上也语焉不详，甚至对政府如何对待公众[GongZhong]意见也没有规定。更重要的是，公众[GongZhong]意见对环评审批并不拥有否决权。这导致公众[GongZhong]缺乏对重大项目[XiangMu]设计和可行性研究的参与权和监督权，甚至连最基本的获得环境[HuanJing]信息和参与环保事务的知情权也付之阙如。毕竟，环境[HuanJing]信息披露制度是公众[GongZhong]参与环境[HuanJing]事务的前提。
没有公众[GongZhong]对于“环评”的反复质疑和挑剔，那么该如何保证“环评报告”的质量？该如何相信它是经得起推敲和考验的？如果公众[GongZhong]将利益委托给专家，这些受雇于企业[QiYe]和政府的技术派们是值得信任的吗？“科学主义”并不能代替公众[GongZhong]知情权与参与权。
这就导致在项目[XiangMu]完工后，公众[GongZhong]与企业[QiYe]之间始终处于对立状态。公众[GongZhong]以抗议的方式表达对环境[HuanJing]的不满，当事故发生后则陷入恐慌。而企业[QiYe]往往更愿意通过缴纳罚款或搬迁完成“救赎”。当环境[HuanJing]事件爆发时，政府则陷入被动状态。冲突—调解—罚款—搬迁—继续冲突，但环境[HuanJing]问题依旧没有解决。
在我们的时代，公民自身的环境[HuanJing]意识已前所未有地提高，与公众[GongZhong]参与制度的落后形成了鲜明反差，这也带来了制度革新的压力。解决环境[HuanJing]与发展的问题，需要维系一个企业[QiYe]、政府与公众[GongZhong]平衡博弈的格局，共同参与，相互制约。
如果重大工程的决策始终以效率为目标，而忽视规则的平衡，那么，效率也终将付出不该付出的代价。■
谁来制约化工业？
企业[QiYe]、政府与公众[GongZhong]构成了三方博弈体系，如果其中公众[GongZhong]力量过于弱小，则会使这场博弈处于失衡的状态。资本没有了对手，化工业就会失去制约。
主笔◎李伟 记者◎魏一平
化学[HuaXue]的威胁
在沈晓宁的行李箱里，塞满了各种型号的取样瓶、防化服、胶鞋和口罩。日常的衣物只占了其中一个小小的角落，而且都是特别旧的衣服。因为她要去的地方，总是很脏、很臭，让她感到特别恶心。
拖着这样一个行李箱，这个文静的女孩儿经常被安检拦下来。传送带后面的监控器，对于箱子中紫色、黑色的小水瓶感到好奇。“幸亏，他们从没让我喝一口证明一下。要知道，那可是从排污口新鲜出炉的样品啊，闻一下头晕目眩，喝一口还不要了我的小命。”沈晓宁告诉本刊记者。她是国际环保组织绿色和平的一名工作人员，在做污染调查的过程中，经常要去排污口采集样品。
通常，清晨四五点钟，沈晓宁和她的同事们就要开始工作了。在依稀可辨的晨光中，他们沿着江边往排污口的方向走。空气从清新，逐渐变得让人无法呼吸，随着刺激、酸臭的味道越发强烈，排污口就呈现在他们的眼前。
白天的取样还是相对顺利的。但是为了拿到污染的证据，还需要在不同时间段对污水排放进行“侦查”，从而找到异常情况。有点像警察经常干的工作——蹲点，从清晨到深夜，整整一天都需要不停地在排污口周围巡逻。“难熬的是，在这样气味刺鼻的地方，守候一天可不是好玩的。”沈晓宁说。
晚上的工作更加重要。因为很多污染企业[QiYe]为了躲避检查，都是在深夜偷偷将没有处理的污水直接排入河流。往往这时候，排污口的水量异常大，颜色很深，水面上全是白色的泡沫，延伸至江中间。“我不禁在想，他们究竟在排放什么东西！这次取20多瓶水样大约花了白天两倍的时间。将样品运回去后，每个人都精疲力竭了。”沈晓宁说。
得到样品，只是污染调查的第一步，然后他们会将样品送到实验室化验，分析其中的有害成分与浓度，最后出具报告。其中很多化验工作是在国外完成的。
近几年来，绿色和平组织在中国[ZhongGuo]展开了一系列环保调查。包括2010年“7·16”大连油罐爆炸与石油泄漏事故、珠江流域污染状况、电子行业与纺织业排放调查。他们认为，工业化产生的化学[HuaXue]污染，已经成为中国[ZhongGuo]环境[HuanJing]恶化的最重要敌人。
以水污染为例，按照中国[ZhongGuo]地质环境[HuanJing]监测院在2005年的报告，中国[ZhongGuo]70%的江河湖泊被不同程度污染，其中50%的污染源来自工业。“而工业的污染后果，又远比生活污染源严重得多。”绿色和平自身项目[XiangMu]主任赖芸告诉本刊记者，“这是因为工业领域使用和排放的化学[HuaXue]品中，含有大量的重金属和有毒的有机化学[HuaXue]品。”这些有害化学[HuaXue]品的危险性在于，他们不仅有持久性，不容易在环境[HuanJing]中降解，而且还可以通过食物链在生物体内蓄积，产生更广泛的威胁。
这些有害物质[WuZhi]可以通过洋流、大气沉降和食物链被送到远方。因此在赖芸看来，没有人会幸免，“一些有害物质[WuZhi]即使含量极少，也能干扰人类和野生动物的内分泌系统，而其他一些甚至具有致癌性或生殖毒性”。
绿色和平认为，化工业、电子产业和纺织业是这场化学[HuaXue]污染的三大排放源头。化工业生产了数万种化学[HuaXue]物质[WuZhi]，电子行业使用了大量的铅、铬、汞等有害金属，而纺织业则在印染环节中使用大量的化学[HuaXue]助剂，产生大量的废水，其中部分物质[WuZhi]是有害的。
以化学[HuaXue]原料业为例，在2009年环境[HuanJing]统计年报中，占废水排放量的14.2%，占化学[HuaXue]需氧量的11.3%，氨氮排放量的35.7%，重金属排放的11.6%。公众[GongZhong]与环境[HuanJing]研究中心主任马军建立了一个污染企业[QiYe]的数据库，登记了自2003年以来涉及环境[HuanJing]污染的5万多家企业[QiYe]。其中以“化工”为关键字搜索可以得到6400多家企业[QiYe]，以“化”为关键字，则会增加到1万多家。
化学[HuaXue]工业是现代工业的基础，也是生活得以运转的基石。厨房里的燃气、各种服装面料、装可乐的塑料瓶、洗发水、清洁剂与油漆……林林总总都是化工业的杰作。每年在全球实验中，人类会制造出上千种新的物质[WuZhi]。每年进入中国[ZhongGuo]申报、登记、生产、销售的化学[HuaXue]物质[WuZhi]达到100多种。
我国已生产和上市销售的化学[HuaXue]物质[WuZhi]大约有4.5万种，其中列入国家安全生产监督管理总局危险化学[HuaXue]品名录的有3000多种。从某种意义上讲，这4万多种化学[HuaXue]物质[WuZhi]构成了我们身边的世界。
2009年，赖芸的同事马天杰和张淼对《中国[ZhongGuo]现有化学[HuaXue]物质[WuZhi]名录2009》进行了一次比对分析。“我国当时仅有‘危险化学[HuaXue]品名录’，对于极毒、易爆、易腐和辐射性强的物质[WuZhi]做了记录。但是对于持久毒性、致畸致癌、生殖毒性、内分泌干扰物等化学[HuaXue]物质[WuZhi]，并没有专门的名单和说明。”
于是他们参照了国际上一些优先控制的化学[HuaXue]物质[WuZhi]名单，对超过4.5万种化学[HuaXue]物质[WuZhi]进行了梳理，识别其中的有毒有害嫌疑物质[WuZhi]。用来比照的资料包括：《斯德哥尔摩公约》、奥斯陆－巴黎(OSPAR)公约的有限性动物之名单、美国环保署有毒物质[WuZhi]排放清单中的PBT化学[HuaXue]物质[WuZhi]名单、欧盟高度关注物质[WuZhi]名单等。
这项分析最终标注出了159种需要高度关注和控制的物质[WuZhi]。在欧盟水框架指令的33种优先物质[WuZhi]中有31个存在于中国[ZhongGuo]现有化学[HuaXue]名录中。另外，美国有毒物质[WuZhi]排放清单中的20种类优先于PBT物质[WuZhi]中的11种类物质[WuZhi]，以及欧盟REACH指令38种类高关注物质[WuZhi]中22种类物质[WuZhi]都存在于中国[ZhongGuo]。这些物质[WuZhi]中有很多都在纺织、电子、油漆和塑料等于生活紧密相关的行业中广泛应用。
“比如壬基酚是一种内分泌干扰素，在我国纺织业中用于表面活性剂；而有机锡化合物被用于船的底漆，中国[ZhongGuo]科学家的研究发现，中华鲟的消亡极可能和这一物质[WuZhi]有关。”张淼告诉本刊记者。
尽管节能减排已经作为国家目标，环保部门的执法力度越来越强。但赖芸对于化学[HuaXue]污染的忧虑丝毫没有减轻。“监管机构根据化学[HuaXue]耗氧量(COD)和生物耗氧量(BOD)来评定企业[QiYe]的排污标准。但这是针对常规污染的方法。问题是，有毒有害物质[WuZhi]被人为制造和使用，它们并不能在污水处理厂中被消解掉，最终还是进入到环境[HuanJing]中循环。”
产业大迁移
PTA(精对苯二甲酸)是一种重要的化学[HuaXue]原料，主要用于生产聚酯。而聚酯纤维(涤纶)是合成纤维最主要的品种，在世界合成纤维总产量中占将近80%的比例。瓶级聚酯切片则用来生产矿泉水瓶和碳酸汽水瓶。生产PTA则需要上游产品PX(对二甲苯)。石油经过一定的工艺过程生产出石脑油(别名轻汽油)，石脑油再经过一定工艺过程就可以提炼出PX。
如果不是厦门与大连PX项目[XiangMu]的争议，“对二甲苯”不过是一个冷僻的专业名词。2002年以前，我国限制对PTA的投资，因此上游PX的需求增长也相对平稳。2002年修订的《外商投资产业指导目录》将PTA由限制类改为鼓励类，国内市场一直被抑制的需求迅速爆发，并直接拉动了上游PX的需求。
某种程度上，PX的消费与生产，直观地体现我国这一轮化工业的狂飙速度。
2003年，我国PX进口突破100万吨，2008年达到340万吨，成为世界最大的PX消费国与进口国。在巨大的需求推动下，PX项目[XiangMu]投资备受追捧，一大批新项目[XiangMu]陆续上马，生产能力迅速放大。“十一五”期间，国家发改委批准的新建PX项目[XiangMu]共有6个，分别位于辽宁、江苏、福建和广东，2009年产量达到600万吨，2010年达到747万吨，产能居世界首位。中国[ZhongGuo]产量已经占到了全球产量的近1/4。
2000年后，中国[ZhongGuo]进入了新一轮重化工业时期。化工业的增长始终维持着GDP增速的两倍。石油和化学[HuaXue]工业规划院总工程师李君发告诉本刊记者，近10年石化业总资产年均增速在15%以上，利润年均增速18%以上，产值、固定资产投资及进出口总额年均增速20%以上。
2010年我国石化业总产值为8.88万亿元，仅次于美国，居世界第二位，其中化学[HuaXue]工业产值居世界第一位。按照国际和国内发展规律，石油和化学[HuaXue]工业发展速度一般高于国民经济发展速度，“十二五”期间仍将将保持10%左右的增长速度。按照李君发估计，2015年石化产业的产值会达到15万亿元左右。
除了因环保而受关注PX产量已达世界第一，化肥、农药、染料、纯碱、烧碱、甲醇、轮胎产量也居世界第一。原油加工量，及重要的基础化学[HuaXue]产品如乙烯、合成树脂、合成橡胶的产量居世界第二位。如果从化学[HuaXue]产品的生产能力看，我国已经是世界第一大化学[HuaXue]工业国。
按照国际规律，大型石化产业沿大江、海岸分布，一方面方便大宗货物运输，解决生产用水需求；另一方面则利用江海的庞大的容纳力，方便排污。我国也不例外，从2003年开始，我国重化工业布局在沿海地区已经成普遍趋势，各地重化工业比重占规模以上工业的70%左右。从北向南1.8万公里海岸线上，大码头、大化工在许多省市到处落脚。在中国[ZhongGuo]八大石化产业基地中，除了黑－吉基地和西北基地外，其余六大基地都分布在东部海边和长江沿岸。其中大连凭借港口和政策优势，已经取代大庆和吉林，成为目前中国[ZhongGuo]最大的原油加工基地。
按照德意志银行的分析，中国[ZhongGuo]2005年GDP占全球的12%，2015年将占到21%。由于人均化学[HuaXue]品的消费与GDP有明显关联，即随着GDP的不断上升，化工产业在中国[ZhongGuo]GDP中所占的比重也在上升。
另一方面，中国[ZhongGuo]化工业的发展与全国石化公司的产业转移同步。与其他制造业一样，在过去的10年间，跨国公司石化巨头都已在中国[ZhongGuo]建立了巨大的生产基地。德意志银行的报告进一步认为，2008年后的金融危机将进一步加快这种产业转移的速度。2007年中国[ZhongGuo]化工市场占全球11%，德意志银行认为到2013年这个比例将飙升到19%～20%。
美国福陆工程公司亚洲业务高级副总裁乔德哈瑞认为，在中国[ZhongGuo]建石化工程优势明显。“从我们已经获取的数据看，中国[ZhongGuo]正在规划或者建设的项目[XiangMu]数量已居世界第一，我们公司在欧洲已感觉到项目[XiangMu]数量下滑的威胁。另一方面，在中国[ZhongGuo]进行石化项目[XiangMu]工程建设存在很大的成本优势。根据我们的保守估计，如果在美国做一个项目[XiangMu]成本是100，那么在中东的成本就是110，而如果在中国[ZhongGuo]建设的话，成本就是80甚至更低。”乔德哈瑞说。
地方政府成为石化项目[XiangMu]最初鉴定的拥护者和最实际的受惠者。由于石化产业链长，不同化工产品互为原材料，产业的聚集度极高。一家炼油、乙烯企业[QiYe]落户后，将带动数家相关化工企业[QiYe]建厂。无论对投资规模、GDP、就业、财政收入都是极大的拉动。
作为石油化工的“龙头”，乙烯是合成塑料、合成纤维、合成橡胶、医药、染料、农药、化工新材料和日用化工产品的基本原料，也是用途最广的基本有机化工原料。目前一家百万吨级的乙烯企业[QiYe]至少需要500亿元的投资，而带动的相关产业投资则会超过1000亿元。
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