核心提示

　　在偏远贫困的山区建水利工程难，管好水利工程、确保长期发挥效益更难。

　　如何让难题不难，思南县积极探索“政府引导、公司经营、协会[XieHui]管理[GuanLi]、群众参与”的水利工程管理[GuanLi]新路子，通过改革所有权、搞活经营权、落实管理[GuanLi]权、扩大参与权，实现水利工程良性运行和可持续管理[GuanLi]，逐步形成了“以水养水”思南模式。

　　2010年10月，华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇教授等完成的《大旱之年为什么他们不缺水—对思南“以水养水”模式的调查与启示》调研报告，引起了高层的重视。国务院回良玉副总理作重要批示，水利部部长陈雷高度关注思南水利管理[GuanLi]模式。一石激起千重浪，思南县“以水养水”模式飞出大山，引来了各地水利同行们前来取经……

　　“大锅水”让水利工程运行难以为继

　　“只管吃福利水，不管水利工程运行成本，这样的水利工程建得越多，国家的包袱就越来越重。3月11日，思南县水利局副局长张毅鹰向记者描述吃“大锅水”的弊病。

　　多年来，思南县共建成小(1)型水库11座、小(2)型水库66座、山塘379座、引水工程72处、提水工程52处，这些水利工程对农村群众生产、生活用水[YongShui]发挥了重要作用。2002年以前，思南县的水利工程管理[GuanLi]完全是“以电养水”，靠每年小水电收入800万元来勉强维持水利工程的运行。然而，随着电力体制改革的实施，农村小水电划转给电力部门，结束了思南“以电养水”的历史，加之县财力紧张，无钱支撑水利工程维修及管理[GuanLi]等费用，加剧了水利工程功能的衰退。

　　管护主体缺失是加速水利工程功能衰退的又一原因。过去农村水利设施的管理[GuanLi]主体是集体，但是家庭联产承包责任制后，一家一户的承包制给用水[YongShui]体制带来了严重的挑战，管理[GuanLi]主体不明、责任不清，出现了“国家管不了，集体管不好，农民不能管”的局面。据统计，2002年思南全县农村小型工程配套率不足60%，完好率40%，实际灌溉面积只有设计能力的20%。

　　痛定思痛，思南县决心扭转这种基层政府无心管、村集体无力管、农民无法管的“三不管”局面，大刀阔斧地对农村水利设施管理[GuanLi]体制进行改革，逐步走出了一条“政府引导、公司经营、协会[XieHui]管理[GuanLi]、群众参与”为主要内容的以水养水之路。目前，思南县已经初步形成了由县城自来水公司负责县城供水，清泉供水有限责任公司负责管理[GuanLi]13个乡镇、30个村、10万人的集中供水，143个用水[YongShui]户协会[XieHui]基本覆盖全县农村饮水的城乡供水新格局。

　　思南大旱之年不缺水

　　在赵家坝村采访时，余天兰拧开家里的水龙头，清澈的自来水哗哗流出。余天兰老人笑得合不拢嘴：“以前是几个小时挑一挑水，现在是十几块钱用上一个月的水。去年特大干旱，我们这里一直没断过水。”不仅仅是赵家坝村，记者在采访中了解到，去年特大干旱中整个思南县没有一个乡镇供水出现缺水的现象。

　　“以水养水”的模式扩大了供水市场，缓解了用水[YongShui]矛盾，提高了用水[YongShui]效率。记者了解到，以前但家寨供水工程由村集体管理[GuanLi]时，小坝塘的利用率不足10%。成立用水[YongShui]户协会[XieHui]后，村级供水工程由协会[XieHui]统一管理[GuanLi]，日供水量由原来的50方增加到现在的600方，新增解决了120户、700余人的饮水难题。罗家坝灌区则加强渠系改造，用水[YongShui]户协会[XieHui]建立科学合理的轮灌制度，灌溉面积由成立用水[YongShui]户协会[XieHui]前的600亩增加到1000亩，灌溉水利用系数提高了近一倍。在缓解用水[YongShui]矛盾方面，据统计，2005年思南县发生用水[YongShui]纠纷54次，成立用水[YongShui]户协会[XieHui]后，协会[XieHui]对灌溉用水[YongShui]进行统一管理[GuanLi]，制定严格的灌溉制度，制订合理的灌溉计划，使全县的用水[YongShui]纠纷下降到2010年的10次。

　　思南“以水养水”模式的借鉴意义

　　摘自华中师范大学中国农村问题研究中心的调研报告

　　1、越是缺水的地区越应加强政府的引导与介入，以保障农民的合法权益。思南地区“以水养水”模式的实践经验表明，缺水地区没有政府对农田水利设施建设的前期投入、没有政府对供水企业的严格监督、没有政府对用水[YongShui]协会[XieHui]的积极引导和大力推广，就不能有效解决缺水地区用水[YongShui]难的问题。

　　2、越是缺水的地区越需走市场化运作、公司化经营之路，以保证资源高效利用。思南“以水养水”模式的实践表明，要想改变用水[YongShui]管理[GuanLi]被动的局面，必须逐步减少并最终消除对政府财政的严重依赖，按照市场经济体制自主经营、独立核算的原则，建立经济上自负盈亏、管理[GuanLi]与服务相结合的、非营利性的经济实体，走市场化运作、公司化经营之路。

　　3、越是缺水的地区越应尊重农民的主体地位，以提高农民的参与意识。思南的经验表明，缺水地区应当避免“有钱建、没钱管，有人用、没人管”的尴尬局面，积极发展用水[YongShui]管理[GuanLi]组织、大力拓展参与渠道。缺水地区只有充分利用农民在水资源的利用和水利设施建设领域公共利益一致性这一条件，发挥农民作为用水[YongShui]主体的主观能动性，才能克服水利设施陈旧、政府投入不足等难题，才能真正实现国家、集体、农民共同办水利的良性格局。

　　4、农村小水利应明确水利工程的管理[GuanLi]主体，以实现权、责、利相统一。思南县通过“以水养水”管理[GuanLi]模式的推广，进行农村水利设施管理[GuanLi]体制改革，使大小水利工程设施都有了明确的管理[GuanLi]人和责任人，实现了建、管、用相一致，责、权、利相统一，有效地解决了政府管不了、管不好、农民又不愿意管的事情。思南的实践经验表明，农村小水利要应该明确其管理[GuanLi]主体，使工程建设、管理[GuanLi]、维护的权利和责任相统一，不然国家投资再多，水利设施建的再好，农村小水利也不能管好、用好。

　　政府引导下放管理[GuanLi]权

　　针对产权不清、市场失灵、制度失范、水量失控、管理[GuanLi]失效等水利工程管理[GuanLi]中存在的顽疾，思南县切实加强对水利管理[GuanLi]体制改革的引导，大胆引进市场机制，明确管水责任主体，注重群众参与管理[GuanLi]，以“产权化、市场化、程序化、计量化、社会化”化解水利工程管理[GuanLi]难题。

　　政府放权是产权化的前提。为调动农民这一管理[GuanLi]主体的积极性，思南县在明确产权的基础上，积极发挥用水[YongShui]户协会[XieHui]的作用，将村级饮水工程、斗渠、农渠、小坝塘、小水池、小型泵站等小型水利设施的维护、管理[GuanLi]和使用权全部交给用水[YongShui]户协会[XieHui]。坝竹水库是属于马畔塘水系工程管理[GuanLi]所管理[GuanLi]的一座小(2)型水库，总库容39.5万立方。思南县政府在引导坝竹水库的用水[YongShui]户成立坝竹水库灌区用水[YongShui]户协会[XieHui]后，将渠系建筑物等水利工程资产一次性交给用水[YongShui]户协会[XieHui]，用水[YongShui]户协会[XieHui]对移交的水利工程资产享有占有权、使用权、收益权等。由于权责明确，用水[YongShui]户协会[XieHui]管好、用好、维护好沟渠，既减轻了水管所的压力，也提高了沟渠的完好率。

　　合理制定水价关系到改革的成败，张毅鹰说。思南县供水工程受提水扬程等因素影响，每吨成本水价在1至5元不等。定价高了，群众利益受损；定价低了，水厂无法正常运转。在供需双方利益之间，政府要当好“裁判员”。思南县政府规定，供水价格须进行成本核算，向社会公开客观真实的成本数据，物价局对其进行审核。审核通过后，物价局和水利局联合召开用水[YongShui]户参加的供水价格听证会，县纪委全程参与听证会的程序设定，确保听证过程的公正、公开、合理定价。

　　作为新生事物的发展，“以水养水”模式离不开政府的强有力支持和推进。但家寨用水[YongShui]户协会[XieHui]作为思南县第一个用水[YongShui]户协会[XieHui]，在成立之初，存在着协会[XieHui]成员及管理[GuanLi]人员文化程度低、素质差，协会[XieHui]运作不规范、缺乏正常的运作经费等问题。对此，县水利局对协会[XieHui]代表进行专门的培训，提高他们对参与式管理[GuanLi]的认识。同时，政府提供协会[XieHui]5000元启动资金，解决了协会[XieHui]的运作经费和管理[GuanLi]人员的工资，调动了协会[XieHui]成员的积极性。

　　公司经营提高供水保障率

　　2002年3月，思南县水利局经县政府批准同意，成立了清泉供水有限责任公司、农业灌溉服务中心，将县属部分乡镇供水划归公司统一管理[GuanLi]，小(1)型蓄水工程划归农业灌溉服务中心管理[GuanLi]，公司实行企业化经营、市场化运作。

　　思南的“公司经营”模式，通过程序和制度设计，巧妙地把用水[YongShui]户、用水[YongShui]户协会[XieHui]和公司联在了一起，成为共同管水、合作管水的联盟体。首先是在供水项目规划、设计时，水利部门就主动征求受益群众的意见；其次，在项目立项建设的同时着手组建用水[YongShui]户协会[XieHui]，协会[XieHui]参加工程建设、管理[GuanLi]；再次，用水[YongShui]户协会[XieHui]参与公司的经营管理[GuanLi]，用水[YongShui]户申报用水[YongShui]需通过协会[XieHui]审核，参加水价的制定，按照协议负责向用水[YongShui]户收取水费和向公司缴纳水费。

　　在公司经营收入分配上实行“433”的分配方式，即40%作管理[GuanLi]人员工资，30%做维修管理[GuanLi]费用，30%做后续发展基金存入专户。公司每年收取的水费有60%用于水利设施的建设和维护，从而有效解决了“有钱建，没钱管”的难题，形成了“使用——维修——更新”的良性循环机制。

　　通过一系列制度、措施保障，供水收入逐年上升，从2002年的供水收入不足70万元上升到2010年的270万元。公司通过发展壮大，现在每年可投入100多万元资金，用于水利工程维修、更新改造、应急抢险。实行“以水养水”模式以来，思南县近几年对供水设施维护整修的投入是过去20年的总和，工程的管理[GuanLi]维护得到了保障，运行成本大大降低，供水保障率明显提高。

　　协会[XieHui]管理[GuanLi]步入良性循环

　　思南县的协会[XieHui]管理[GuanLi]有两种模式，一种是对公司集中供水的工程，以村组或供水网管为单元建立不同的用水[YongShui]户协会[XieHui]，协会[XieHui]从工程立项建设就开始参加管理[GuanLi]，与公司形成共同管理[GuanLi]和“趸售”关系。另一种是规模相对较小的供水工程，由用水[YongShui]户协会[XieHui]在当地政府的指导下自我管理[GuanLi]、自我服务、自我发展。

　　邵家桥镇赵家坝饮灌站用水[YongShui]户协会[XieHui]是政府引导和协会[XieHui]管理[GuanLi]的成功典范。10年前，抱着让自己母亲不再挑水和回报家乡的梦想，赵秀兵把多年在外打工辛苦挣来的33万元在自己的村里办提水站，之后又贷款24万元对供水设施进行完善。提水站因收不抵支，曾一度举步维艰，难以为继。就在赵秀兵几乎要放弃自己的理想时，县水利部门利用水[YongShui]利扶贫资金帮助提水站进行技术改造和建立用水[YongShui]户协会[XieHui]管水机制。使得供水站从2000人的供水规模很快发展到现在的7000多人。3月12日，记者在赵家坝饮灌站见到赵秀兵时，他正忙着规划水站扩建的事情，要把另两个村3000多人的饮水一并纳入提水站统筹解决。“水利部门的支持和协会[XieHui]管水的模式，帮助我实现了兴水的梦想。”赵秀兵说。

　　思南县用水[YongShui]户协会[XieHui]实行民主推荐和民主管水制度。每个用水[YongShui]家庭推荐一个家庭成员用水[YongShui]户代表，村两委组织用水[YongShui]户代表进行充分酝酿，推荐在村庄中具有权威的老干部、老党员和老模范等组成协会[XieHui]的管理[GuanLi]机构——理事会。理事会一般包括协会[XieHui]会长、副会长及理事，人数为3—5名，其中1人负责总体工作，2人负责抽水和日常维修、1人负责抄表收费。全体用水[YongShui]户代表大会讨论制定《用水[YongShui]户协会[XieHui]章程》，章程明确用水[YongShui]户协会[XieHui]的性质、宗旨以及业务范围，规定每位会员具有用水[YongShui]受益的权利，也有投工投劳、交纳水费的义务，同时规定了协会[XieHui]理事会和管水员的产生、罢免程序以及其工作职责等。

　　群众参与责权落实到户

　　对微型水型工程，思南县通过拍卖，全部明确到了用水[YongShui]户家庭。2003年以来，该县共拍卖库容10万立方米以下的山塘330口，2.　2万个小水池(窖)在建设的同时就明晰产权，做到责、权、利落实到户，让群众管好、用好自己的“当家水”。

　　群众参与式管理[GuanLi]，较好地解决了思南县农村水利工程建设和管理[GuanLi]主体缺失问题，有效调动了群众兴修水利的积极性，保障了群众的用水[YongShui]管水权益。在参与水价制定方面，用水[YongShui]户可以在听证会召开前通过用水[YongShui]户协会[XieHui]表达自己所能承受的水价范围；听证会召开时，用水[YongShui]户代表参加听证会；水价听证的最后一个环节，还要进行用水[YongShui]户评议，通过评议的水价才能正式实施。在参与灌溉管理[GuanLi]方面，农民可通过用水[YongShui]户协会[XieHui]与管水单位进行民主协商，对灌溉用水[YongShui]进行统一管理[GuanLi]，安排符合当地群众实际情况的灌溉用水[YongShui]制度，制定灌溉计划，确定合理的轮灌次数、统一每次灌溉时间。群众的权益得到保障，投工投劳兴修水利的积极性也得到调动。如青杠坝用水[YongShui]户协会[XieHui]成立后，本该由堰管所管理[GuanLi]的入村段堰渠交由协会[XieHui]管理[GuanLi]，用水[YongShui]户感觉堰渠的好坏与自身的利益紧密相连，都主动关心堰渠维修，从而达到了堰渠三面光，保证了上游来水不渗漏。

　　作者： 肖智勇 本报记者 王斌