在全国各地一波又一波展开的户籍[HuJi]制度改革浪潮中，地处大西南的成都[ChengDu]亦浓墨重彩地推出了自己的户改方案。

　　11月16日下午，成都[ChengDu]市政府召开专题新闻发布会，宣布推出《关于全域成都[ChengDu]城乡[ChengXiang]统一户籍[HuJi]实现居民自由迁徙的意见》(文中简称《意见》)。

　　成都[ChengDu]版户改方案甫一出炉，即引起巨大反响，被外界评价为“迄今为止最彻底的国内户籍[HuJi]改革方案”。

　　本报记者 邓全伦 刘小童 发自成都[ChengDu]

　　面对满屋子的媒体记者，担任新闻发言人的秦代红显得有些紧张。作为成都[ChengDu]市统筹委副主任、成都[ChengDu]户改方案的草创者之一，他十分清楚手中这份《意见》不一般的分量：到2012年，成都[ChengDu]全域将实现统一户籍[HuJi]，城乡[ChengXiang]居民可以自由迁徙，并享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。

　　“成都[ChengDu]户改的愿景是，彻底消除户籍[HuJi]管理的城乡[ChengXiang]二元结构，彻底消除隐藏在户籍[HuJi]背后的身份差异和基本权利不平等，让户籍[HuJi]回归管理人口信息的本来面目。”秦代红说，这意味着在成都[ChengDu]，“农民”这个称谓将不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。

　　双向自由迁徙

　　成都[ChengDu]版户改方案(《意见》)，从2008年就开始酝酿起草。据秦代红透露，起草过程得到了包括茅于轼、周其仁、倪鹏飞在内的众多专家学者的关注，并提供了智力支持。

　　调查表明，长期以来，计划经济时期形成的“二元化”户籍[HuJi]管理制度，使得城乡[ChengXiang]居民之间存在权利和福利差异。秦代红称，这些差异表现在：

　　农村失业劳动者和进城务工农业劳动者难以享受就业援助扶持政策；社会保险政策虽已惠及非城镇户籍[HuJi]人员但其享受标准较低；农村住房困难对象尚未纳入住房保障体系；城乡[ChengXiang]居民“三无”人员供养标准和最低生活保障水平差距较大；独生子女父母奖励政策尚未实现城乡[ChengXiang]全覆盖；城乡[ChengXiang]公共教育资源配置还存在不均衡现象等。

　　因此，在此次户籍[HuJi]改革中，成都[ChengDu]市政府考虑得最多的就是城乡[ChengXiang]居民的权利和福利差异问题，并从机制体制创新上提出了12条具体措施来破解。

　　按照《意见》，成都[ChengDu]市将首先破除长期以来束缚城乡[ChengXiang]居民自由迁徙的制度障碍，全面建立户籍[HuJi]、居住一元化管理的体制机制。

　　《意见》确定，随人口自由流动，户籍[HuJi]也跟着自由迁徙，以实现户口登记地与实际居住地的一致。城乡[ChengXiang]居民凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动，享受户籍[HuJi]所在地基本公共服务和社会管理权利。

　　改革勾画的图景是，不仅农村居民可以迁徙到城镇，城镇居民也可以选择到农村定居，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制。

　　“双向自由迁徙是成都[ChengDu]户改的创新之举。”在中国社会学会名誉会长陆学艺看来，现行的户籍[HuJi]制度不仅把农民拦在了城外，也把城市居民拦在了城内，“成都[ChengDu]提出实现城乡[ChengXiang]双向自由迁徙，这一点想得很周到，体现了城乡[ChengXiang]居民权利的对等。”

　　而在鼓励农民进城的基础上，成都[ChengDu]市明确规定：农民进城不以牺牲承包地、宅基地等财产权为代价，即农民可以带产权进城，就业、参加社保不以丧失承包地为前提；不愿进城者，同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利等。

　　对此，秦代红给予了一个形象说法：农民非但不是“光脚”进城，反而是穿着“风衣”进城；城镇居民可以自由下乡，享受田园风光。

　　但因土地承包权等农村产权确权后，保持长期不变，城镇居民迁往农村将只享受基本的公共服务和公共资源，而不能分得土地和宅基地。

　　与全国其他省市掀起的户籍[HuJi]制度改革相比，成都[ChengDu]的创新之处还表现在，主要着眼于破除长期附着在户籍[HuJi]上的城乡[ChengXiang]权利不平等，以实现统一户籍[HuJi]背景下享有平等的教育、住房、社保等基本公共服务和社会福利。

　　秦代红称，2012年底前，成都[ChengDu]将建立以身份证号码为标志，集居住、婚育、就业、纳税、信用、社会保险等信息于一体的公民信息管理系统，“‘农民’这个称谓将不再是身份的象征，而仅仅是一种职业。”

　　同时，《意见》提出，到2010年底前，成都[ChengDu]将已有的非城镇户籍[HuJi]从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险，无论是城市或者农村居民，都将统一适用城镇的社保以从根本上实现城乡[ChengXiang]社保的公平。

　　成都[ChengDu]市住房保障体系概念还首次从“城镇”延伸到“城乡[ChengXiang]”。《意见》表示，2012年要按区(市)县分别建成统一的城乡[ChengXiang]住房保障体系，将符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡[ChengXiang]住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。

　　此外，2012年底前，成都[ChengDu]市还将建立城乡[ChengXiang]统一的就业失业登记救援制度，统一的中职学生资助政策，以及城乡[ChengXiang]统一的退役士兵安置补偿和城乡[ChengXiang]义务兵家庭优待政策等。

　　户改七年路

　　在秦代红看来，成都[ChengDu]市此次户籍[HuJi]制度改革是“水到渠成”之举，积聚了成都[ChengDu]市城乡[ChengXiang]统筹改革的七年实践之功。

　　从2003年开始，成都[ChengDu]市率先在国内进行统筹城乡[ChengXiang]的“自主改革”。2007年，成都[ChengDu]和重庆一并成为全国统筹城乡[ChengXiang]综合配套改革实验区，目的就是为解决“三农”问题探路。

　　此次户改方案出台前，通过各种制度性改革，成都[ChengDu]基本上打破了城乡[ChengXiang]二元对立的局面，为最终实现城乡[ChengXiang]居民在享受平等权利基础上的自由迁徙创造了条件。

　　在教育方面，为了补齐城乡[ChengXiang]教育差，成都[ChengDu]3年投入9个亿，在全域成都[ChengDu]建了410所标准化学校。社保方面，成都[ChengDu]建立了农民养老保险制度、城镇居民养老保险制度、非城镇从业人员综合保险制度；率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现了城乡[ChengXiang]居民医疗保险制度一体化。

　　2008年，成都[ChengDu]市在全国率先展开农村产权制度改革。通过对农村土地确权，明晰了农民的财产权，通过建立农村产权交易制度，让包括土地承包经营权在内的农民的财产有了流动转让的权利。

　　“这使得生产要素开始逐渐实现自由流动。”成都[ChengDu]市社科院副院长陈家泽说，只有确定了农民对土地等财产的权利和实现财产的可流转，农民才能真正从土地上解脱出来，进入城市。

　　2009年7月，成都[ChengDu]村级公共服务和管理体制改革更是在全市铺开，把村级公共服务经费统一纳入财政预算，将公共资源配置水平进一步缩小，使成都[ChengDu]公共服务水平落差逐步“找平”，曾经巨大的城乡[ChengXiang]鸿沟正渐渐弥合。

　　而另一个不容忽视的事实是，伴随着统筹城乡[ChengXiang]的实践，成都[ChengDu]此前早已进行了四次大的户口政策调整。

　　2003年，成都[ChengDu]取消入户指标限制，以“准入条件”代替“入城指标”，只要在学历、发明、特长、贡献等方面满足一定的条件，就可以在成都[ChengDu]市区落户。在全程参与了成都[ChengDu]户改的成都[ChengDu]市经济发展院院长阎星看来，用“准入”代替“指标”，是户籍[HuJi]管理计划体制的第一次破冰。

　　2004年，成都[ChengDu]打破沿袭数十年的二元户籍[HuJi]登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”。历经两年才完成的这项“一元化”户籍[HuJi]登记工作，将651万“农业户口”在户籍[HuJi]本上转为“居民户口”。据阎星介绍，当时成都[ChengDu]市的经济适用房已经向农民开放，他们可以购房入城，但前提是“必须自愿退出原农村宅基地”。

　　2006年，成都[ChengDu]再次深化户籍[HuJi]制度改革，降低入城门槛，实现本市农民租住统一规划修建的房屋且居住1年以上可入户。

　　2008年4月，成都[ChengDu]再次下调准入条件，实现本市农民在市区租住成套私人住宅即可入户。取消了“统一规划”和“租住时间”的限制，进一步打破了由货币筑起的阻碍农民向城镇转移的壁垒，使中低收入的农民工也能以较低成本入户。

　　阎星表示，成都[ChengDu]在2003年至2008年间推行的户改，还一直是在“登记”和“准入”的框架下进行的，虽打破了户籍[HuJi]管理的计划机制，但仍未实现真正的自由迁徙，城乡[ChengXiang]之间依旧存在着多多少少、高高低低的“门槛”。

　　2010年11月宣布的这次户改，则彻底破除了城乡[ChengXiang]居民身份差异，真正统一户籍[HuJi]，以实现居民自由迁徙。秦代红不无感慨地说：“我们的改革，始终是围绕着怎样让所有的城乡[ChengXiang]居民都能够活得有尊严、满足所有城乡[ChengXiang]居民都能够过上更美好生活的原则进行的。”

　　所谓的尊严，就是城乡[ChengXiang]居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利。“但这并不意味着农村的马路要修得跟城里一样宽，”秦代红解释称，强调“基本”两个字，就是“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。

　　配套改革定成败

　　发布《意见》，仅是成都[ChengDu]本轮户改的“序曲”。目前，成都[ChengDu]市政府各相关部门按照职责分工，正在制订具体实施意见，以构成完整的配套制度体系。

　　阎星透露，在《意见》公布前，成都[ChengDu]市政府组织人员进行了广泛调研，向各界征求意见，也对此项改革进行了风险评估，全市40多个政府部门都参与了讨论。

　　风险评估涉及到城市承载能力、社会保险制度、公共卫生服务体系、教育资源配套等诸多方面。尤其是地方财政的可持续支付能力，以及一旦农村人口大规模进城有可能引发的社会隐患等等。

　　成都[ChengDu]此次户改，在住房保障、社会保险、就业、政治权利和民主管理权利等方面强调了城乡[ChengXiang]平等，突破了曾经阻碍“户改”前进的“硬骨头”。但阎星坦言，方案一旦实施起来，仍面临重重挑战。

　　“成都[ChengDu]这次推进全域城乡[ChengXiang]统一户籍[HuJi]改革，本在成都[ChengDu]城乡[ChengXiang]统筹改革的计划和目标之中。”阎星说，户籍[HuJi]制度和土地制度的改革则是城乡[ChengXiang]统筹改革中最难攻克的两个环节，“因此，成都[ChengDu]推行户改也意味在城乡[ChengXiang]统筹改革上步入深水区”。

　　目前，成都[ChengDu]全域拥有500万以上的农业人口。阎星表示，要让这些农民进城，或者实现城乡[ChengXiang]居民平等享受各项基本公共服务，首先需要政府投入庞大的资金来解决。

　　“在方案制订时有估算，一个人大概15万，成都[ChengDu]500万农民就要7500亿。2009年成都[ChengDu]财政收入387.5亿元，政府不吃不喝也要20年。”阎星表示，这笔庞大的改革成本单靠政府投入，远远不够。

　　成都[ChengDu]大学城乡[ChengXiang]协调发展研究中心研究员吴建瓴则认为，成都[ChengDu]市这次户改方向肯定是对的，但关键是细节、管理上如何落实和操作。他亦表示，政府能否承受住农民进城之后的压力，也将决定户改成败，特别是教育压力，2001年郑州就是因为对城市教育承载力估计不足，最终导致其户籍[HuJi]改革陷于困境。

　　事实上，《意见》一出炉，就引发了学生家长们的大讨论。按规划，成都[ChengDu]市2011年将全面解决义务教育阶段学生按户籍[HuJi]所在地就近入学、公平就学。一旦实现了全域成都[ChengDu]内自由迁徙，则意味着农村居民在城市租房就可落户市区，享受就近入学的待遇。因此家长们纷纷担心，城区名校可能会越来越挤，学位越来越紧张。

　　而成都[ChengDu]中心城区的教育承载力已明显不足。今年8月，成都[ChengDu]市大部分小学门口，家长们彻夜排队等候报名；不少家长因孩子报不上名而围堵聚源路小学，“跪求”教育局。更有家长因孩子没有分配到省实验中学，到教育部门“抗议”。

　　成都[ChengDu]市教育局正在制订与户改配套的政策，目前尚处于研究阶段，他们拒绝透露其中细节。但该局负责人坦言，家长们所担心的问题正是政策制订过程中的难点。

　　此外，我国户籍[HuJi]管理制度相关法律法规调整更新的滞后，也将是成都[ChengDu]推进户籍[HuJi]制度改革面临的现实难题之一。相关专家称，过去七年来成都[ChengDu]户改上的“先行先试”，实际上已多处突破现行户籍[HuJi]法规，此次农民“无条件”进城，更是在原法律文本下无法想象的。

　　“这些户籍[HuJi]管理法律上的空白点，都需要在此后的配套制度设计中进行突破和完善。”成都[ChengDu]市公安局治安防范人口管理处处长马力说。