日军侵占胶州湾和胶济铁路后,丧心病狂地提出企图灭亡中国的“二十一条”。1915年5月,袁世凯政府在日本[RiBen]威逼下,签订了由“二十一条”改头换面而成的《民四条约》。之后,日本[RiBen]又得寸进尺,于1917年9月29日以175号敕令公布《日本[RiBen]驻青岛[QingDao]守备军民政[MinZheng]部条例》,宣布在青岛[QingDao]守备军司令部设民政[MinZheng]部,负责军事以外的所有行政、司法事务,民政[MinZheng]部下设青岛[QingDao]、李村、坊子3个民政[MinZheng]署。这些民政[MinZheng]机构,将日军内部事务之外的一切地方行政和司法事务全部包揽,是对中国主权的又一次严重侵犯,从而引发了山东[ShanDong]人民反对日本[RiBen]设立民政[MinZheng]机构、维护国权的斗争。

北洋政府认为是谣传
    1917年10月1日,青岛[QingDao]守备军司令部公布《青岛[QingDao]守备军民政[MinZheng]部事务分掌规程》。按照这项《规程》,原来负责对青岛[QingDao]地区实行军事管制的青岛[QingDao]军政署、李村军政署撤销,其军事之外的管理职能分别由青岛[QingDao]民政[MinZheng]署、李村民政[MinZheng]署承担；坊子民政[MinZheng]署负责自胶澳租借地界线至济南之间铁路沿线侵占区内的行政事项。3个民政[MinZheng]署统归青岛[QingDao]守备军民政[MinZheng]部管辖。
    同日,青岛[QingDao]守备军司令官、陆军大将本乡房太郎发布告示,称正在进行中的世界大战,“将来终局实难逆料,其战祸惨害颇甚剧烈,幸我占领地一带已行军政三年于此,尚未被其余波,是以我帝国政府鉴及四围情势,特在青岛[QingDao]守备军司令部治下设置民政[MinZheng]部”。
    本乡房太郎假惺惺地称,“溯察中日两国本有唇齿辐车关系,休戚利害均应分任,凡我占领地内之人民,须要深悉此意,相依相扶,互相心理,亲交友爱,厚处善邻,务期各增福利,永保东亚和平。本司令官专诚秉衡,愿为我良庶民众共谋安宁,增进幸福焉”。
    在本乡房太郎的具体运作下,青岛[QingDao]守备军民政[MinZheng]部以及下属青岛[QingDao]、李村、坊子3个民政[MinZheng]署随即挂牌。
    坊子位于胶济铁路中段,在潍县境内,距县城30多里,负责胶济铁路全线守备的青岛[QingDao]守备军步兵——青岛[QingDao]守备队的司令部驻于坊子。潍县知县得知日本[RiBen]在坊子设立民政[MinZheng]署后,立即上报山东[ShanDong]省督军兼省长张怀芝。
    消息层层上报,但并未引起北洋政府的重视。10月15日,北洋政府国务院在给外交部的复函中竟认为,“查青岛[QingDao]百里环界以外,坊子等处系数内地,且胶济铁路问题尚属悬案,其性质又实与青岛[QingDao]不同,日本[RiBen]断无在坊子、济南设置民政[MinZheng]官之理,报载各节当系误传”。直到11月初,外交部向日方进行书面交涉时,才称“据潍县知事报告,日本[RiBen]在青岛[QingDao]、李村、坊子等处设立民政[MinZheng]署……”
    所谓“百里环界”,是指中德《胶澳租借条约》中所述“离胶澳海面潮平周遍一百里内”的简称。该条约规定,在此界限内,“准德国官兵无论何时过调,惟自主之权,仍全归中国。如有中国饬令设法等事,先应与德国商定,如德国须整顿水道等事,中国不得拦阻。该地中派驻兵营,筹办兵法,仍归中国,先与德国会商办理”。
    百里环界西界在胶济铁路上的界线,大致在高密蔡家庄站与昌邑塔尔堡站的中点。日本[RiBen]侵占青岛[QingDao]及胶济铁路后,承继了德国在山东[ShanDong]的一切权益。胶澳租借地外、百里环界之内区域,主权依然属于中国。百里环界之外,当然不能容忍他国染指。
山东[ShanDong]各界推举代表赴京
    1917年11月初,山东[ShanDong]省议会、教育会、商会、农会以及各地方团体召开联合会议,决定致函省长,通电各省议会,推举代表进京,组织联合团体等等。11月9日,以山东[ShanDong]省议会名义在报端向“北京大总统,国务院,各省督军、省长、省议会、教育会、商会,上海护军使、各报馆,天津各报馆”,发出《反对日民政[MinZheng]署之通电》。日本[RiBen]在山东[ShanDong]设立民政[MinZheng]机构的消息瞬时传遍全国,国人一片愤慨。
    11月18日,山东[ShanDong]60多个团体在济南集会,宣告成立山东[ShanDong]各团体联合会。到会代表一致推选王讷、许德一为联合会总代表,王者塾等6人为干事,王者塾为电报起草委员,决定召开公民大会。王讷,字墨轩,安丘人,时年37岁,系第一届国会众议院议员,时为《新齐鲁公报》主笔；许德一,字名世,日照人,为山东[ShanDong]教育会会长；王者塾,字乐平,出生于原诸城县王家楼子村(今五莲县西楼子村),曾任国会参议院议员,即后来与王烬美、杨志斋一起被誉为在山东[ShanDong]播撒共产党火种的三个关键人物之一的王乐平。
    随后,山东[ShanDong]各团体联合会致电北京政府:“日人在济南、坊子、张店等设民政[MinZheng]署,经山东[ShanDong]各机关先后电请迅与日政府严重交涉,乞未见解决,而日人民政[MinZheng]署之布置反极力进行,全省人民至为愤激,现由各团体组织联合会合力抗争,誓死抵御,务期取消已设立之民政[MinZheng]署而后已。生死存亡,关系至巨,特电陈恳请饬部迅与日人交涉,俾得早日收回主权,而息民愤。"
    山东[ShanDong]公民大会定于11月25日在济南大舞台举行。一大早,大批巡警即封锁了大会会场,交涉中发生争执。最后,与会者不得已在会场前的空地上集会。王讷、许德一宣布联合会发起经过,王讷、王乐平等14名代表发表演讲,会场上群情激昂,感染了聚集而来的市民以及执行封锁任务的巡警。
此后,山东[ShanDong]省议会代表朱紫垣、陈浚川,山东[ShanDong]各团体联合会代表王讷、王乐平,以及山东[ShanDong]教育会、商会的代表陆续赴京,散发宣传品、组织集会演讲、通电全国各界各省……他们与山东[ShanDong]旅京人员汇成一股呼吁取消日本[RiBen]民政[MinZheng]机构、伸张民意维护国权的合流,王讷与王乐平成为赴京代表的中坚。
王讷怒斥北洋“误国政府”
    1917年12月6日,刚刚到京不久的王讷与王乐平赴外交部、国务院,面陈日本[RiBen]在山东[ShanDong]擅设民政[MinZheng]机构之事。到12月18日,见中方对日交涉没有任何进展,王讷再赴国务院要求面见国务总理王士珍。王士珍不在,秘书恽宝惠告诉王讷,总理已经提交国务会议,并令外交部迅速办理,决未搁置不理,“因尚未解决,无从答复贵代表”。
    随后,王讷又来到外交部。在外交部接待室,办事人员开始说陆宗祥总长外出公干,由总长的秘书代为接见。过了一会儿,办事人员又告诉他,秘书不足以代表总长,问次长见可否,王讷答应。
    王讷持名帖来到外交次长陈箓办公处,又一办事人员对他说,陈次长公事太忙,由他的秘书代见。王讷气愤不过,拍案大叫:“误国政府!”遂直闯入次长办公室。这时,陈箓的秘书匆匆出来,连忙解释,称次长正在会见外国人。
    被推来阻去、等了半天的王讷怒气未消,一连质问秘书:“次长有何等大忙之公事?恐怕莫忙于土地、主权一起丧失的交涉问题。”“次长昏迷至此,国事哪得不误?”
    秘书连称,我们也是中国人,岂无心肝宁做误国贼。昨天山东[ShanDong]交涉署报告刚到,等再据此磋商,稍有就绪,便迅速报告。
    王讷又问:“交涉署已经设立数月,地方州县岂无一字报告?何以至今日贵部尚无完全的报告?地方政府既不紧急报告,贵部又不紧急调查,是真视山东[ShanDong]为无有。”临走时,王讷让这个秘书转告陆宗祥,“如再延宕搪塞,代表等无家可归,应有最后对付当局方法”。
    王讷、王乐平、朱紫垣、陈浚川等山东[ShanDong]代表在京的活动,得到了全国各界、各省以及旅外人员的积极相应。北京《晨钟报》等国内重要报纸杂志,不断进行报道和评论。民心使北洋政府感到事情的严重性,1917年12月中旬,国务院、外交部分别指令山东[ShanDong]省长公署以及济南道尹兼山东[ShanDong]交涉员唐柯三,前往坊子等地现场调查详情。此时,距10月1日日本[RiBen]青岛[QingDao]守备军司令部宣布设立民政[MinZheng]机构,已经过去了两个多月。
交涉最终不了了之
    1918年1月下旬,山东[ShanDong]各界部分代表返回济南,王讷等继续留京,等待交涉结果。5月中旬,北洋政府与日本[RiBen]秘密磋商三月之久的《中日共同防敌军事协定》签订。通过该协定,北洋政府企图借日本[RiBen]之力“北拒苏俄”,日本[RiBen]却藉此进一步控制中国,特别是巩固其在北满的统治。协定内容披露后,各地掀起反对浪潮,中日军事协定问题成为焦点,日本[RiBen]在山东[ShanDong]擅设民政[MinZheng]机构问题被推到次要位置,王讷等留京代表只好返回济南。

    进入1918年夏秋,一战形势日趋明朗。日本[RiBen]为达到战后继续霸占山东[ShanDong]的目的,加紧进行阴谋活动。9月,在日本[RiBen]操纵下,中日双方进行了处理山东[ShanDong]问题的秘密换文。其中规定,胶济铁路所属确定后归中日两国合办经营,撤销现行民政[MinZheng]机构。
    这个换文貌似对中国有利,实际上日本[RiBen]又通过此攫取了超过《民四条约》的新权益。根据《民四条约》,日本[RiBen]所获取的仅仅是当年德国所占的“遗产”范围,譬如原中德胶路章程规定,中国将来有收买胶济铁路之权,该换文却规定铁路所属确定后归中日合办经营,等等。
    至此,日本[RiBen]在山东[ShanDong]擅设民政[MinZheng]机构问题,又与胶济铁路中日合办经营的实施纠结在一起,无法单独解决。山东[ShanDong]各界遂将日本[RiBen]民政[MinZheng]机构的撤销,寄希望于战后山东[ShanDong]问题的总解决。
    11月底,在济南的王讷等收到了来自外交部的函。函称,“日本[RiBen]在坊子等处设民政[MinZheng]署一案,迭经本部暨驻日本[RiBen]章使向日本[RiBen]方面严重交涉,迄无结果……”。此时,一战结束已有半月。资料显示,这是山东[ShanDong]代表收到的来自北洋政府的最后一份答复。

    尽管山东[ShanDong]各界要求北洋政府进行交涉,立即撤销日本[RiBen]在鲁所设民政[MinZheng]机构的目标没有达到,但通过他们不懈的努力,阻止了日本[RiBen]进一步在铁路沿线的济南、张店等地设立民政[MinZheng]署的企图。日本[RiBen]在济南仅设了民政[MinZheng]事务官,直属青岛[QingDao]民政[MinZheng]部管理,负责铁路沿线张店至济南段民政[MinZheng]事务,坊子民政[MinZheng]署管辖范围因此进行了调整。
    1922年12月10日,青岛[QingDao]收回中国。1923年1月1日,胶济铁路交接仪式在青岛[QingDao]举行。到1月31日,胶济铁路全路管理权及行车权由中方铁路局完全接办。青岛[QingDao]收回后,日本[RiBen]青岛[QingDao]守备军民政[MinZheng]部以及所属3个民政[MinZheng]署撤销,马上设立了青岛[QingDao]总领事馆,随后又设济南总领事馆以及坊子出张所、张店出张所等派出机构。