吴贻伙

　　2011年3月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定2011年继续压缩中央部门因公出国(境)经费、公务用车购置及运行费、公务接待费等“三公”经费预算[YuSuan]，并将中央本级“三公”经费支出情况向社会公开，接受社会监督。

　　“三公”经费属于政府财政预算[YuSuan]中的一般性支出项目，历来受到社会各界的广泛关注。

　　2010年底，我国中部省会城市合肥成为全国第一个尝试“开门办预算[YuSuan]”的吃螃蟹者。参与了预算[YuSuan]编制专家[ZhuanJia]评审[PingShen]会的合肥市多名人大代表、政协委员告诉记者，合肥的特点是“开门办预算[YuSuan]”，在单位“要钱”和财政“给钱”过程中加上了监督环节，从而让每一笔财政预算[YuSuan]暴露在阳光下，而这也必将引发一场财政预算[YuSuan]编制的革命性变革。

　　难题：如何破解财政预算[YuSuan]的“闭环现象”

　　每年下半年，各级政府、各部门和各预算[YuSuan]单位都要为编制下一年度的经费预算[YuSuan]忙得不亦乐乎，一方面是各单位忙着报预算[YuSuan]，另一方面是政府财政部门忙着砍预算[YuSuan]，而在大多数人看来，这一切分政府财政“蛋糕”的活动只是申报预算[YuSuan]部门与财政部门之间“闭门造车”式的博弈，离他们的生活似乎相当遥远。

　　合肥市财政局副局长吕长富非常认同大多数人的感受，他将这种闭门搞预算[YuSuan]称之为“闭环现象”。“虽然这几年预算[YuSuan]编制改革取得了积极进展，但是随着改革的进一步深化，预算[YuSuan]编制管理工作中存在的弊端也日益显现。”吕长富说。

　　以往，由于缺乏外部监督机制，财政部门面对单位申报的大量项目，只能根据本级财力状况和单位履行职能的需要，按照轻重缓急进行审核，审核结果往往与单位的期望值之间有较大距离。预算[YuSuan]编制仅仅是各部门和财政部门之间的博弈，而且透明度不高，客观上就形成了预算[YuSuan]编制中的“闭环现象”。

　　这一现象所揭示的弊端更在于部分项目预算[YuSuan]执行难，资金使用效益不高。吕长富解释说，由于在预算[YuSuan]编制过程中，对单位申报项目的科学性、必要性未作充分论证，所以哪笔钱该给，哪笔钱不该给，该给多少，这一循环往复的“分蛋糕”难题，始终让财政部门和各相关单位之间难以达成共识。

　　“该花的钱一分不少，不该花的钱一分不给，要明确知道每一笔钱用到哪去了。”合肥市委、市政府主要负责人的决心让财政部门吃下了大胆变革的“定心丸”。

　　2010年10月，他们先期举行了三场专家[ZhuanJia]公开评审[PingShen]的试点，以积累经验。接着，又主动与全市99个部门300多家单位展开三个层次的沟通：首先由财政局专管员与单位财务人员沟通，具体指导单位编制部门预算[YuSuan]，再由财政局处室负责人与单位财务负责人沟通，最后由财政局领导与单位领导进行沟通。这一上门编预算[YuSuan]的做法，不仅大大改变了以往预算[YuSuan]项目申报随意性大、时间长、效率低的状况，也为后来的专家[ZhuanJia]集中评审[PingShen]打下了良好的基础。

　　操作：如何让公开评审[PingShen]独立公正

　　引入第三方评价机制，实行专家[ZhuanJia]独立“会审”，真正对预算[YuSuan]编制过程起到监督作用，关键是选好选准专家[ZhuanJia]和设计合理的程序。

　　“我们挑选评审[PingShen]专家[ZhuanJia]花了很多心思，主要考虑三个条件，一是来自基层一线，二是知识面广、视野开阔，不仅有专业知识，还要求对经济政策各方面都比较了解，三是尽可能选人大代表、政协委员。总之，我们选择的是复合型专家[ZhuanJia]。”合肥市财政局预算[YuSuan]编制办公室主任余成晨告诉记者。

　　他们先是根据部门职能类别，将市直预算[YuSuan]单位划分为经济发展类、城市建设和管理类、公共服务和市场监管类、社会管理类、政务运行类、群团组织类六大类，然后请合肥市人大各个工作委员会、市政协各专门委员会以及相关部门帮助推荐人选，在此基础上再加以遴选。合肥市财政部门最终选择了人大代表、政协委员、基层代表、各类专业技术人员共30多人，建立起一个预算[YuSuan]评审[PingShen]专家[ZhuanJia]库。为了使这些专家[ZhuanJia]在评审[PingShen]时更为客观、全面、精准，他们特地对其进行了“上岗”前的财政预算[YuSuan]政策方面的专门培训。

　　评审[PingShen]会正式启动的前一天，他们按照广泛性和专业性相结合的原则，从专家[ZhuanJia]库中随机抽取14人组成两个专家[ZhuanJia]评审[PingShen]小组，每组7名专家[ZhuanJia]。各组实行组长负责制，组长主持评审[PingShen]、合议，按照民主集中制原则拿出最终的评议意见。

　　合肥市人大代表任德慧是参与评审[PingShen]的专家[ZhuanJia]之一，作为安徽德信不动产评估测绘咨询有限公司总经理，她有着多年会计师的从业经历。“职业让我对数字本身很敏感。”任德慧对记者说。而合肥市政协委员、合肥学院中文系副教授周鹂则是作为教育系统的专家[ZhuanJia]被“选中”的，多年来，她对于中小学教育、高等教育、职业教育等各个层次的教育经费以及文化事业发展经费投入比较了解，在履行政协委员职责期间，她曾就这方面的情况做过调查。

　　而在评审[PingShen]会召开的程序设计上，主要分为部门陈述申请预算[YuSuan]理由、专家[ZhuanJia]现场提问、财政部门作出情况说明、评审[PingShen]小组闭门评议、合议等几个阶段。评审[PingShen]会开始后，专家[ZhuanJia]们才能拿到相关部门的预算[YuSuan]资料。整个评审[PingShen]过程不仅实行全程录像，纪检监察部门还对其进行现场监督。

　　“这是个既‘见面’又‘不见面’的程序设计，因此能最大限度地保证第三方评审[PingShen]独立、公正、客观。”余成晨说。说“见面”，是申报预算[YuSuan]的部门和财政部门必须在评审[PingShen]会上分别与专家[ZhuanJia]们相见，并回答有关询问、质疑，涉及各部门的材料现场发放给专家[ZhuanJia]，评审[PingShen]结束后一律收回。而“不见面”则体现在专家[ZhuanJia]们事先对即将接受评审[PingShen]的是哪个部门、其申报情况如何等等一无所知，申报预算[YuSuan]部门与财政部门在评审[PingShen]会上“你方唱罢我登场”、互不谋面，评审[PingShen]小组关门评议、各位专家[ZhuanJia]独立发表意见。

　　现场：斤斤计较才能把好“钱”关

　　2010年12月3日，是合肥市2011年部门预算[YuSuan]项目公开评审[PingShen]的第一天。上午，两个小组的评审[PingShen]会同时举行，第一场分别评议合肥市公安局与市发改委的部门预算[YuSuan]项目。两个单位的负责人差不多都用足了规定的10分钟时间，各自向评审[PingShen]小组陈述预算[YuSuan]编制整体情况，重点陈述部门预算[YuSuan]新增部分的内容，对新增部分的必要性、可行性和项目实施的绩效作出说明，并接受评审[PingShen]专家[ZhuanJia]的质询。

　　“为什么要钱，要多少钱，这笔钱会产生怎样的效益，是各个部门陈述的核心内容。”在第二小组参加评审[PingShen]的任德慧回忆说。

　　单位陈述、接受询问结束退场后，合肥市财政部门相关业务处室的人员接着登台亮相。他们分别着重介绍市公安局、市发改委申报预算[YuSuan]项目的有关情况，同时回答专家[ZhuanJia]提出的问题……一切都按照预先设计的程序紧张激烈而又有条不紊地进行，但其效果却超出组织者的预期。

　　“三天的评审[PingShen]场场精彩，可以说整个过程堪称‘刺激’。”吕长富乐呵呵地告诉记者，看得出他对评审[PingShen]会的结果很满意。

　　“这个开三天的会议变为开两天不可以吗？”“看了你们调研经费和培训经费的预算[YuSuan]，请问有何明确的调研目标？”各位专家[ZhuanJia]问得直言不讳而细之又细，非要对方单位负责人把每笔资金的依据都罗列得一清二楚才满意。当然，面对专家[ZhuanJia]们的“抠门”，被评审[PingShen]单位也会据理力争。

　　周鹂参加的是第一组的评审[PingShen]，她印象最深的是评审[PingShen]市法制办的预算[YuSuan]项目。有的专家[ZhuanJia]认为法制办人员少，但申报的维稳经费数额却非常大。“为什么要这么多钱？这些钱又如何使用？”面对专家[ZhuanJia]们的疑问，市法制办、财政部门有关人员先后一一作出解释。周鹂听后认为此笔预算[YuSuan]可信、合理。

　　不科学、不合理的预算[YuSuan]往往难以通过专家[ZhuanJia]评审[PingShen]。比如在某单位信息化建设的项目预算[YuSuan]里，专家[ZhuanJia]就认为该项目要经国资委审定，而且必须纳入全市信息化规划。如果每个部门各自为政，最终造成资源浪费。专家[ZhuanJia]们还引用了北京、上海等大城市乃至国外的例子，证明该项目完全可以走市场化道路，无需财政拨款。

　　某单位要求安排接待用面包车，但专家[ZhuanJia]从节约成本角度出发，建议租车；某单位提交一个租车的项目，也被专家[ZhuanJia]否定了，理由是避免单位之间互相攀比；某单位要求购买3台照相机和2台摄像机，价格共3万元左右，专家[ZhuanJia]直接问对方单位负责人：你们单位是否有拍摄要达到多少万像素的特殊技术要求，是否一定要按报送的单价标准购买？

　　不光是核减，也有预算[YuSuan]编制经专家[ZhuanJia]建议而增加预算[YuSuan]的案例，增加的依据均为科学分析和实际情况。某单位提交的涉及广州农运会一个项目，专家[ZhuanJia]考虑到物价的增幅，参会人数的增加，为该项目增加了预算[YuSuan]，从30万元增加到50万元。

　　在评审[PingShen]现场，专家[ZhuanJia]们的“斤斤计较”有时也反映在最后的讨论合议中，7名专家[ZhuanJia]有时也各执己见，在一些项目预算[YuSuan]安排上会争得面红耳赤。任德慧介绍，在第二小组评议一笔粮库管理的经费预算[YuSuan]时，大家争论得非常激烈。有的专家[ZhuanJia]认为应该保留，有的说不该给，而有的则从保证粮食安全的角度提出不仅要给，而且还要提高。最终形成的评审[PingShen]意见是“适当增加”。

　　“整个评审[PingShen]过程没有受到任何干扰，评议内容也非常实在，专家[ZhuanJia]们尽职尽责，虽然不是‘当家人’，但都严谨认真地替当家人把好‘钱袋子’关。”任德慧、周鹂等与会专家[ZhuanJia]对此感受非常真切。

　　意义：“财政蛋糕”切分精细透明

　　三天82场公开评审[PingShen]会，密度大、效率高，专家[ZhuanJia]们共对255个项目提出了评审[PingShen]意见，涉及项目金额2.07亿元，其中建议调整资金1.65亿元。“专家[ZhuanJia]评审[PingShen]意见为我们科学合理编制预算[YuSuan]提供了重要参考，财政部门在最后审核时，只要是合理的都被采纳了。”余成晨说。

　　专家[ZhuanJia]评审[PingShen]时由于必须说清楚每一笔资金的来龙去脉，即使预算[YuSuan]被否决，一些被评审[PingShen]单位也心服口服。吕长富认为，专家[ZhuanJia]通过了解项目申报情况并询问相关单位负责人，作出分析和评判，这就使得预算[YuSuan]编制过程成为一个公开、民主、沟通的过程，从而保证了预算[YuSuan]编制结果更加科学、合理，更加公平、公正。

　　“以前我总觉得，合肥经过这几年的跨越发展，政府财力大大增强了，应该在花钱上放宽一些、大方一些。参加这次评审[PingShen]后我知道，还是要尽量花少一点的钱办更多的事，还是要勤俭节约，所以对于财政预算[YuSuan]的关真的得把牢、把严。”周鹂感慨地说。

　　开门办预算[YuSuan]的意义不仅仅在于把“财政蛋糕”切得如何合理、如何精细，更在于让切蛋糕的过程变得更加公开、透明，从而避免了暗箱操作，进而能有效堵住浪费甚至腐败滋生的通道。参加评审[PingShen]的几名人大代表、政协委员在接受本报记者采访时都认为，“开门办预算[YuSuan]”打开的是以往财政部门编制预算[YuSuan]的“封闭之门”，破除的是群众对政府财政拨款不了解、不放心的“神秘之门”，启动的是政府尊重人民群众的知情权、公开透明办事的“开放之门”。

　　合肥市人大代表、国轩高科内审稽核总监陆光耀说：“政府资金都是我们广大纳税人的钱，合肥市首次实行‘开门办预算[YuSuan]’，充分尊重了我们的知情权，可谓是一项体现公平、公正、公开的创新之举。”

　　每年两会期间都要审议政府的预算[YuSuan]报告，代表、委员们不自觉地将对预算[YuSuan]编制环节的监督与两会期间审议预算[YuSuan]报告相比较。他们认为前者是一种前置性监督，监督的内容更具体、更细致、效果也更明显，更有利于提高政府预算[YuSuan]的可信度，而后者则基本上类似于事后监督，由于难以对监督的内容进行深入全面的了解，所以监督起来难免会“雾里看花”。“对于我们政协委员来说，以往监督预算[YuSuan]只有在两会期间才有，如此细致、如此专业的评审[PingShen]还是第一次。这样提前介入，不仅监督更有针对性，对自己也是一个学习的过程，有利于提高自己的履职能力。”合肥市政协委员、合钢集团汽运公司经济师许桂宝参加完评审[PingShen]会后说。

　　尽管参与评审[PingShen]的代表、委员及其他有关专家[ZhuanJia]对于合肥市的开门办预算[YuSuan]好评连连，希望能够继续坚持下去，但他们也认为有许多需要完善之处，比如评审[PingShen]时间可以适当延长、评审[PingShen]专家[ZhuanJia]库人员应该相对固定、评审[PingShen]机制要更加灵活等等。“怎么样通过新闻媒体等平台的广泛宣传，让老百姓对政府预算[YuSuan]看得清楚、理解得明白、监督起来更方便，才是最重要的。”周鹂说。