本报讯 (记者 王姝)“今年政府工作报告谈社会管理和服务的内容，比前几年要多，要细。比如新增造林绿化面积20万亩，原来通报完这个数据就结束了，今年还列明达成路径、存量建设用地腾退、废弃砂石坑绿化等等。”13日，北京市政协委员、北京市民防局原局长李长栓接受本报采访时说。

　　5年届满，今年是本届市人大代表、市政协委员的最后一个履职年。回顾5年来的政府工作报告，其中清晰呈现出北京市政府执政思路的变化。

　　经济建设内容逐年递减

　　不少代表、委员跟李长栓的感受相同。

　　原来的政府工作报告，经济建设着墨约占1/3，但这5年，其所占比重逐年递减，而空气质量、环境污染、教育医疗等等民生问题，笔墨逐年增多。

　　“比如今年的政府工作报告，经济建设只有一个章节，除了后面的产业结构调整还涉及一点经济，其余的篇幅就全让位给医疗、空气质量等民生问题，治理拥堵等城市管理问题”，李长栓说。

　　市政协委员肖鸣政同样表示，去年是十二五开局之年，政府工作报告对于城市管理，首提“精细化服务管理”；今年是十二五承上启下的一年，社会管理延续去年的精细化服务管理思路，且政府工作报告特意点出“服务”和“管理”的关系，寓“管理”于“服务”之中。

　　市政协委员柴强等人认为，经济发展思路的转变，与五年来内外部环境有关。

　　房产调控一波三折看转型

　　与其他产业相比，五年中，房地产和汽车的起伏较为突出。

　　金融危机爆发后，作为有促进消费“功效”的“民生产业”，2009年政府工作报告提出“积极促进住房消费，合理引导汽车消费”。该年，商品住宅销售面积增长82.3%，机动车销售量增长30.8%。但2010年起，房地产调控政策渐缩渐紧，至去年底，商品住宅销售面积约下降44.3%；2010年12月，“小客车总量控制”规划出台，买车先摇号，至去年底，机动车销售量下降44.3%。

　　柴强说，2008年奥运年，首都经济的发展基调虽然定为“又快又好”，但前两年房地产市场异常活跃，增势迅猛，当年国家提出房地产调控政策，抑制房价过快上涨。

　　而2008年下半年金融危机爆发后，2009年的经济发展基调转为“平稳较快”，可房地产业迫于经济增长的压力，被列为“积极促进”产业。

　　2010年，国家再次将房地产业纳入宏观调控政策，自此，首都经济发展开始摆脱对房地产市场的依赖。

　　市人大代表张耘表示，上述房地产市场一波三折的变化，正是五年来北京不断调整发展思路，结构转型的缩影。她认为，历经五年，不论是经济增长模式，还是社会管理，北京均已找到了适合自己的方向。

　　经济发展

　　经济发展首次不设增速目标

　　经济发展从“快”到“稳”，专家认为政府对经济规律把脉更准

　　【报告变化】

　　从“又快又好”到“平稳较快”，再到“稳中求进”，五年中，北京政府工作报告对经济发展的设定，经历上述三个变化。

　　2008年的政府工作报告，对当年经济发展设定“又快又好”的基调，但当年下半年，全球性金融危机爆发，2009年将经济发展基调调整为“平稳较快”，这个基调一直延续到2011年。

　　今年，房地产、汽车进入深度调控期，经济发展提出“稳中求进”， “着力扩大内需特别是消费需求”。

　　地区生产总值、人均可支配收入两大经济指标，最高值都出现在金融危机爆发后的2009年。不论是地区生产总值、人均可支配收入，今年设定的目标值都是5年来的最低值，地区生产总值增长8%左右；城乡居民收入实际增长7%左右。

　　尽管房地产、机动车两大支柱产业，销量下降均过半，但去年，社会消费品零售额约增长10.8%。因此得以达成预期目标，地区生产总值比上年增长8%以上。

　　【解读】

　　市政协委员、首都经济贸易大学城市学院教授张强一直从事首都经济研究。他表示，五年来，北京经济发展经历三次变化。前两次“又快又好”和“平稳较快”两个基调，都设定发展的速度，唯有今年，“稳中求进”提法与速度无关，只追求经济稳定、有进步。

　　“这表明，北京对自身发展规律的认知力有了深化和提高。”张强说，即使没有金融危机、次贷危机，以及宏观调控、物价上涨这些外在因素，奥运后，北京经济的发展速度也会降低。

　　人均GDP达到1万美元时，城市进入后工业化阶段，经济发展速度开始下降。奥运后的北京，正处于这样的阶段，从原来的高速发展，转向稳定发展。这是必然趋势。跟北京相同，最近两年，国内经济发达地区上海、江苏、浙江等，经济发展都有减缓趋势。

　　张强表示，奥运刚结束时，对于后奥运时期的北京经济发展速度，也就是是否停止高速发展，曾有争议。但在十二五规划中，市政府采纳了“停止高速发展、转向稳定发展”判断，年均GDP仅为8%。今年，政府首次不再对经济发展的速度做出限定，“这都说明，政府已经充分认识到首都经济发展的规律性，进入后工业化时代后，摸索到了符合北京的发展方式”。

　　社会管理

　　“人口调控”沿用多年今不再提

　　实有人口首次出现，专家认为“服务管理”模式思路清晰

　　【报告变化】

　　今年政府工作报告，首次明确区分“城市服务管理”和“社会建设”。并注明“服务”和“管理”的关系，“寓管理于服务之中”。沿用多年的“人口调控”四字，在今年的“人口问题篇”消失，出现“人口服务管理”新提法。

　　北京如何缓解人口与资源环境的矛盾，2008年至2012年的政府工作报告，解题思路每年均有调整。2008年是“健全房屋租赁和居住证管理体系”；2009年是“探索建立人口调控目标责任制”；2010年是“探索建立综合调控机制，通过城市功能疏解、产业结构升级和布局调整，促进人口有序迁移与合理分布”；2011年是“探索区域人口调控综合协调机制”；而对于今年的人口工作，此前四年的“人口调控”四字消失，代之以“人口服务管理”，而管理模式为“实有人口服务管理全覆盖”。

　　“实有人口”表述五年来首次出现在政府工作报告中。

　　【解读】

　　市政协委员、人口专家、北京大学人口研究所教授陆杰华表示，对于人口问题，直至今年，解题思路才逐渐清晰：淡化行政手段，转向“服务管理”，因此“人口服务管理”提法，取代了“人口调控”。

　　他认为，上一个五年，即2002年至2007年，人口问题的关注焦点是“该不该调”？而这个五年，则是如何调？可具体调控思路一直不清晰。

　　从目标责任制，给各区县定上限指标；到综合调控制，再到区域综合协调制，正式体现出了政府的思考过程，期间曾想过各类行政手段，例如“制定行业准入标准”等等。2008年提上日程的居住证制度，直至今年还未“现身”，也是源于此，破题模式未定。

　　但今年，解题思路不再模糊，一方面，市场调整，“以业控人、以房管人、以证管人”，通过调整产业结构，由市场“选择”人口结构，因为有什么样的产业，就有与之对应的人口；另一方面，通过“服务”达到“管理”目的，延迟了四年的居住证制度，被要求“做好实行的相关工作”，以便“推进实有人口服务管理全覆盖”。这表明，在与行政手段的“博弈”中，公正至上、共建共享共担的服务管理体制胜出。

　　市政协委员、北京大学政府管理学院行政管理学系主任肖鸣政表示，今年政府工作报告特意说明“服务”和“管理”的关系，表明政府社会管理的思路变化，原来强调管理，侧重行政手段；现今转向“服务管理”。

　　四大民生问题寻“药方”

　　五年来政府工作报告在住房、医疗、环境及交通上笔墨日趋浓重

　　A 住房

　　危机促房地产调控中途“改道”

　　【报告变化】

　　2008年开年，政府工作报告提出“调整土地供应结构，严格执行住房信贷管理政策，抑制房价过快上涨”。

　　2009年，由于“房地产市场持续低迷”，将“促进房地产投资稳定增长”。2010年，政策由“促进消费”转向“秩序整顿”，“依法查处捂盘惜售、占地不用、哄抬房价等违法违规行为，遏制房价过快上涨势头”。2011年，则回位到“调控”。今年，调控态度更为坚决，“坚定不移地抓好房地产调控。促进房价合理回归”。

　　【解读】

　　“不同的时期遇到的问题不一样，政府也相应的会采取不同的政策措施”，市政协委员、中国房地产估价师与房地产经纪人学会副会长兼秘书长柴强说，2006年、2007年全国包括北京的房价上涨过快，因此，2008年上半年以前，房地产市场以“调控”为主。但当年下半年，国际金融危机爆发后，“保增长”成为政府主责。所以2008年下半年，“房地产调控”改为“促进房地产消费”。2009年2月份以后房价再次快速上涨，这一趋势，一直延续到2010年，房地产市场有出现泡沫的迹象，房地产调控再次占据主导地位。而且，北京采取了比其他城市更为严格的调控政策，其他城市多规定房价上涨幅度不超过GDP、跟收入增长挂钩等，北京市明确提出“房价稳中有降”的调控目标。

　　B 医疗

　　新政将鼓励医生“走出”医院

　　【报告变化】

　　2009年“医改”年，“鼓励社会资本举办医疗卫生机构”首次写入政府工作报告，北京将“探索政府主导与发挥市场作用相结合的医疗卫生服务提供机制”，由社会办医弥补公共卫生服务的不足。其后各年，“社会资本办医”虽然每年都会被提及，但一直没有实质进展，直到今年明确规定“出台鼓励社会办医政策”。社会资本办医终于进入操作层面。

　　【解读】

　　市政协委员、市卫生局巡视员邓小虹表示，如何解决看病难、看病贵，系近些年的主题。作为2009年医改的配套文件，“社会资本办医”正是在上述背景下提出的，2009年至今一直没有进入实际操作阶段，一方面因为，负担基本医疗的公立医院，同时承接特需服务；另一方面，依据目前的卫生医疗领域人事政策，医生退休后的养老、医疗等待遇，仍归属于医院，所以，去年虽然允许医生多点执业，可以兼职，但多数医生并没有走出医院。

　　因此，在与公立医院的竞争中，不论是患者资源，还是医务从业者资源，民营医院都不占优势。但这些社会办医的掣肘因素，即将出台的社会资本办医政策会有考虑和安排。

　　C 环境

　　“浓度监测更契合百姓感受”

　　【报告变化】

　　全年二级和好于二级以上天数，2008年达74.9%，2009年达78.1%，2010年和2011年都达到了78.4%。此前四年，北京一直用二级和好于二级以上天数，评测空气质量。但今年，这一指标未写入年度计划，代之以“主要污染物浓度”。与此同时，从未在政府工作报告中露过面的PM2.5、臭氧，也首次被列为重点监测内容。

　　【解读】

　　市政协委员、北京化工研究院教授级高工朱良表示，目前，环保部正在制订新的空气质量“国标”，空气质量监测将启用新的评价体系，PM2.5和臭氧等污染物监测将写入新的评价体系中。在这样的背景下，北京没有像往年一样，按照现行的空气质量监测标准，设定2012蓝天指标增加值；而是用“主要污染物浓度”代替蓝天指标，同时明确监测臭氧和PM2.5，“一方面，尽量贴近新‘国标’；另一方面，百姓对PM2.5有了更多的认知，而二级天数监测结果与百姓感受有差距，浓度监测更契合百姓感受。”

　　D 交通

　　“最后一公里”为治堵突破口

　　【报告变化】

　　2008年，政府工作报告提出公交优先战略；2009年，新增行政手段——交通限行；2010年，再增价格杠杆——差别化停车收费开始实施；2011年，包含此前疏堵“三驾马车”(公交、限行、‘限停’)的综合治堵方案出台，行政治堵手段再次强化，实施小客车总量调控，购车先摇号。今年首次在报告中回应“换乘不便”这一乘客质疑焦点，要求治堵“以公交线网调整和换乘条件改善为突破口”。

　　【解读】

　　市人大代表、北京商业管理干部学院教授、市交通委立法顾问强磊表示，最近5年，两条治堵路径并行：治，行政强制手段越来越严格，先是限行，后是总量控制购车摇号；理，建设轨道等公共交通体系，中心城区停车位涨价等等。“行政强制手段不可能长期实行，方便快捷的公共交通体系才是治堵之道，这是国际大都市早已验证过的治堵经验，”他说，这五年，行政手段为公共交通体系，赢得了建设时间。

　　但目前，公交网线、地铁里程数都已达到了一定规模，可另一个问题变得迫切，由于换乘体系等细节，公共交通对部分有车族没有吸引力，“公交和公交、地铁和公交，如何零换乘，这个交通微循环问题，也就是‘最后一公里最后10分钟’问题，是今年的治堵重点，所以被政府工作报告列为治堵突破口”。

　　转型需若干届政府持之以恒

　　专家认为北京经济社会发展转型非一两届政府能解决

　　■ 对话

　　新京报：与上一个五年(2002至2007年)相比，最近的五年，北京的整体发展思路有哪些转变？

　　张耘：上一个五年，北京举全国之力筹备奥运，不论是经济，还是社会建设，都取得快速迅猛的发展。但这五年，北京不断受到外部环境的影响和冲击，发展思路也随之不断调整。如金融危机影响，受国家宏观经济的影响，房地产不再是经济支柱；为了缓解拥堵，北京限车调整了机动车的发展。

　　经历了奥运、国庆60周年庆典等重大活动之后，北京开始思考，城市怎样重新定位，该选择什么样的发展道路？这是一个对发展方向的冷思考的过程。

　　经济发展不再单纯追求速度

　　新京报：哪方面的变化最为明显？

　　张耘：经济。2008年的提法还是“首都经济又快又好发展”；2009年调整为“平稳较快发展”；今年，失去房地产、机动车两大经济支柱之后，调整为“稳中求进”，不再提经济发展的速度了。这个经济发展思路的变化，意味着北京对于自身发展规律的认知。

　　北京走的路是产业转型，选择更适合北京禀赋条件的产业，比如文化创意、高端生产服务业等智力产业，消费拉动。现在看来，转型已经有了不错的结果，去年的GDP、人均收入等重要经济指标，达到了预期目标。

　　新京报：这样看经济转型是因外部压力还是主动而为？

　　张耘：其实，这五年，每一年的政府工作报告都会谈，如何调整产业结构。经济发展有自己的周期和规律。人均GDP达到一定水平后，经济就会从快速发展转向平稳发展，这就是北京经济的发展规律。今年的“经济发展稳中求进”，就是遵循这个规律，作出的理智选择。首钢停产是北京主动为之的，为了环境，牺牲了GDP。但是，如果提前几年未雨绸缪，经济增长模式不过度依赖房地产和机动车，提前几年就开始积极向智力型产业转型，那么去年完成经济指标是不是会轻松一些？

　　人口调控隐退政府工作报告

　　新京报：今年的政府工作报告有了新提法“人口服务管理”，没有沿用过去的“调控”说法？

　　张耘：这也正是我想强调的。这五年，北京一直在解题。向服务型政府转型，北京很早就意识到了。可这个转型期，漫长而且不顺利，长期以来，政府习惯于抓经济，把项目抓到自己手里，这样才放心，为此配置了组织机构，形成了思维模式和行为习惯。

　　但这五年，我们看到了政府在逐渐转变，比如社会管理，从粗放型转向精细化，去年政府工作报告首次提出“精细化服务管理”；今年再次重申“城市服务管理”。这些都表明，政府正在回归“公共服务”本位。

　　城市应建立长远发展机制

　　新京报：如何评价北京的转型表现？

　　张耘：经过不断调整，这五年，北京的经济发展、社会管理，找到了适合自己的方向。但不论是结构调整，还是服务性政府转型，都不是一两届政府能解决的问题，需要若干届政府持之以恒的努力，各届政府需要“接力”。但不少地方政府都存在一个问题，不同的政府班子会选择不同的发展方向和发展模式，也就是说，长远正确发展，这个机制应该建立起来。

　　本报记者 王殊

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