新华视点：是“依法行政”还是“乱作为”？

　　－－深圳强拆“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”引发行政诉讼一案追踪

　　新华网深圳7月6日电(“新华视点”记者 王攀、吴涛)被当地政府认定为违法建筑、遭遇强制拆除的深圳“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”所有权人日前向法院提起行政诉讼，要求深圳龙岗区农林渔业局(海洋[HaiYang]局)撤销此前做出的撤销“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”相关许可的决定，并索赔3000万元。

　　新华社“新华视点”专栏多次报道“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”被认定为违法建筑并且强拆一案；如今违法企业状告当地政府“乱作为”，本专栏予以高度关注。

　　连发六道禁令，难道是“乱作为”？

　　“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”所有权人郭奎章称，他所兴建的海上[HaiShang]浮岛(即“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”)面积近万平方米，既不属于渔排，也不属于海上[HaiShang]钻井平台，国家法规对此没有具体规范，“法无禁止即自由”，他做了也不违法；而对于当地政府来说则不然，“法无规定不可为”，既然没有法律规范，你怎么可以随意下达禁令？这是行政“乱作为”。

　　华南理工大学船舶与海洋[HaiYang]工程研究所海洋[HaiYang]工程专家吴家鸣认为，我国目前对“渔排”和“海上[HaiShang]平台”两类建筑物有比较完善的管理法规，但“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”既非渔排，也不属于海上[HaiShang]试验室、海上[HaiShang]钻井一类海上[HaiShang]平台，“应当如何管理，对涉及海洋[HaiYang]海域使用管理的各部门而言，实际上是一个新课题。”

　　长期从事海上[HaiShang]浮岛研究的中海油海洋[HaiYang]工程师古维国指出，迄今为止，国外也没有关于超大型海上[HaiShang]浮岛一类建筑物的建设规范与规程。在海洋[HaiYang]工程专家看来，大型海上[HaiShang]建筑物是一种有价值的科研项目，而在评估管理以及法律规范方面，仍然是个空白。

　　由于“无法可依”，“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”在规划、设计、建造和施工过程中遇到了很多困难。深圳市[ShenChouShi]海洋[HaiYang]局在接受记者采访时表示，从2005年9月到2010年初，深圳市[ShenChouShi]和龙岗区两级相关执法部门先后6次作出《责令停止海洋[HaiYang]违法行为通知书》等相关文书，责令停止违法占用海域的行为、恢复海域原状，累计罚款超过50万元。

　　郭奎章介绍说，2003年他就开始给省市两级海洋[HaiYang]局打报告，想做成海上[HaiShang]浮岛酒店。“当时有关部门给了我们回复，说概念很好，想法很有创意，但怎么审批，没有相关的法律依据，找不到合适的依据。在相关法律条件许可的情况下，可以考虑办证。我们经常是打了报告上去，几个月下来都没有任何部门给予明确答复，最终等来的是多部门的各级检查和处罚。可以说是‘办证无门’。”

　　2009年2月“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”再次收到拆除令和罚单时，郭奎章越过深圳市[ShenChouShi]，直接向广东省海洋[HaiYang]局打报告，请求“解决一直以来长期困扰企业的无证用海状况”。时任广东省海洋[HaiYang]与渔业局局局长李珠江批示：“此事可按‘先行先试’的原则管理。一是指示龙岗大队撤案。二是指示深圳市[ShenChouShi]局发临时海域证。”

　　郭奎章等了四个月，没有等到深圳市[ShenChouShi]区两级相关部门的行动，再次向广东省海洋[HaiYang]局报告。李珠江再次指示按原意见办理。郭奎章这次等来的是深圳市[ShenChouShi]海洋[HaiYang]局的批复：按照《海域使用法》等法律法规的规定，“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”需要“经过海洋[HaiYang]行政主管部门预审同意后再完成海域使用论证，合格后方可发放海域使用证。”

　　然而，郭奎章没有得到政府方面的任何指引，也不知如何取得“行政主管部门预审同意”，何时能够“完成论证”，以及如何获得“海域使用证”？

　　许可发了又收，信号忽明忽暗

　　郭奎章说，2005年以来，“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”屡屡受罚，但企业之所以敢于屡屡“闯红灯”，一个重要原因就是行政主管部门不时打开忽明忽暗的“绿灯”。他说：“如果没有相关部门的批复、同意或者支持，我们肯定弄不成这么大规模。”

　　2007年，深圳市[ShenChouShi]龙岗区农林渔业局以报告批复方式，原则同意深圳市[ShenChouShi]海上[HaiShang]精英娱乐有限公司注册经营“海上[HaiShang]休闲渔业项目”；2010年7月15日，龙岗区农林渔业局再次以文件批复的形式，原则同意“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”继续经营“休闲渔业”。

　　深圳市[ShenChouShi]海洋[HaiYang]局接受记者采访时表示，批复只是“针对注册深圳市[ShenChouShi]海上[HaiShang]精英娱乐有限公司本身而言，并不代表同意对具体项目开发的许可”，具体经营项目需另行申请。

　　“按照我国工商管理法规，批准的经营项目范围本来就是企业在实际工作中开展的经营内容，在企业看来，这就是政府部门的放行决定。”郭奎章代理律师汪腾锋说。

　　“行政乱作为”是引发行政诉讼案的直接原因。汪腾锋说，2010年12月22日，龙岗区农林渔业局第三次为深圳海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]开“绿灯”。该局以“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”完成“改造验收”为由，为其发放了《养殖登记证》，并批文同意其经营休闲垂钓。拿到了这两份救命的行政许可，郭奎章以为总算可以合法生存了。然而，2011年3月1日，龙岗区农林渔业局又连下三道通知，以“行政纠错”为名，撤回了所有许可，并且立即动手对“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”实施强拆。

　　深圳市[ShenChouShi]海洋[HaiYang]局认为，龙岗区农林渔业局相关行政许可是“擅自发放”。根据现有的渔业管理法规，没有“养殖登记证”和“休闲垂钓”行政许可事项，发放这两个证件从法律层面来讲都是没有依据的。也就是说，龙岗区渔业局“自创”了两张许可证发给企业。

　　“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”算不算新生事物？

　　眼下，“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”表面设施已被强制拆除，庞大的海上[HaiShang]浮岛仍漂在深圳东山湾。由于环保和技术难题，该建筑物拆除行动已中止。古维国说，浮岛材料不能降解。如运回岸上，会占据巨大的土地空间，且成本高昂。如在海中分解，有可能四处飘散，对船舶、港口和海域安全造成重大威胁。

　　中山大学法学院副教授毛玮认为，随着我国的改革开放，新事物不断涌现，这也对政府依法行政提出了更高的要求。“无法可依并不意味着不能探索海上[HaiShang]建筑工程，对于新生事物而言，不能采用‘一禁了之’的态度。”

　　古维国指出，对新的建筑工程探索方案，主管部门应首先针对企业报备计划进行相应的安全、环保、建设等论证。如果在论证的基础上发现存在明显缺陷或者隐患，应当不予许可或予以取缔；如果项目论证可行，就应当形成指导性文件并向社会公布，在全社会监督下允许创新行为实施。

　　广东省政协委员、律师刘涛说，“海上[HaiShang]皇宫[HuangGong]”一案是人们最不愿看到的“双输”结局，造成如此严重的后果，企业有很大责任，但政府部门在接到企业相关申请后，既没有真正依法禁止，也没积极帮助法律空白区域的创新探索寻找合理出路。“对于新生事物而言，这种做法无异于构成了一个表面上依法办事、实际上让企业无路可走的‘陷阱’。”

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