在人事纷繁复杂的情况下，在“陆派”与“海派”为争夺更多的物资供应而顽强拼搏的情况下，在军队的各总管理局与最高国民经济委员会争夺军事工业管理权的情况下，原有的“特供委员会”已经无法进行自己的工作，它的指令形同空文，其会议也解决不了任何实质性的问题。于是，对供应机构的改组和重建就成了寻求出路的几乎是唯一的办法。

而特权和强权就成了供应机构改组和重建中的关键问题。必须要有一个机构，或者一个代表能拥有绝对的全权来负责军队的供应问题，这个机构，或者这个代表必须不受“陆派”和“海派”势力与愿望的影响，公正地处理物资的分配与供应问题。为此，决定由当时武装保卫苏维埃共和国的最高权力机构——工农国防委员会派出自己的特命全权代表来负责处理军队的供应问题和军工生产问题。1919年7月9日，全俄中央执行委员会通过一份法令，决定建立“国防委员会红军和红海军特命全权代表”制并规定了代表的职责。法令指出，其目的首先是要将对红军供应的全部事务统一起来，其次是提高为国防工作的工厂的生产率，并保证供应物资在前方和后方分配的快速和正确。

这份命令赋予“国防委员会红军和红海军特命全权代表”（以下简称“特命全权代表”）非常大的权限。他们享有与共和国革命军事委员会委员相同的权限，所有的军事供应机构都得服从他们的调度，他们拥有任命、撤职、逮捕和将所属机构的人员送上法庭以及改组部门机构的无限大权。同时，他们还拥有分配陆军事务人民委员部下发的拨款的权力。“特命全权代表”向各战线、各军区委派自己的代表，并使他们成为各战线、各军区的军事委员会的委员。时为最高国民经济委员会主席的李可夫被任命为首任“特命全权代表”。

除了最高国民经济委员会主席这一职务，李可夫还是共和国革命军事委员会委员。所以，对李可夫的这一任命实际上将军工生产及其产品的分配权相对集中到了共和国革命军事委员会的手中。李可夫面临着三项重大的任务：一是要亟需保证对南线，尤其是对乌克兰一线的武器弹药的供应；二是在西北地区面临包围和舍弃的情况下，要将军事工业的中心从彼得格勒迁往东部地区；三是要秘密安排新武器的生产问题。

关于对南线的供应问题，1919年七八月间，托洛茨基曾就此问题的紧迫性给中央发过许多电报。7月 29日，他在给中央的电报中这样写道：“弹药发放的数量少得可怜，一旦出现一些小麻烦，就会导致毁灭性的结局。根据我对南方面军司令员的交谈，我现在提出警告，整个战役有可能因为弹药不足而招致失败。”关于乌克兰，8月1日，托洛茨基电告列宁：“现在的问题不在于乌克兰共产党人的情绪，而在于乌克兰军队的给养状况，对此我已从乌克兰发电报做过说明。无论是鼓动，还是镇压，都不可能使一支缺鞋无衣、忍饥挨饿、满身虱子的军队变成一支有战斗力的军队。”斯大林对乌克兰的情况也提出了自己的处理意见，他也寄希望于“特命全权代表”的工作。