执法者为何成为售假者私了的见证人乃至帮凶？

　　见证“私了”，是工作失误还是售假者帮凶？

　　为督促药监部门尽快处理其两年前的一起举报，今年6月23日，家住上海的高敬德专程来到杭州市食品药品监督管理局江干分局。然而让他没想到的是：具体负责此事的工作人员却打电话喊来了售假者，并起草了一份《协商意见》。

　　这份《意见》白纸黑字写明：高敬德与神龙保健用品商店就高敬德向药监部门投诉举报该店销售的嬉春丸等五种产品，达成一次性解决意见。该店向高敬德赔偿购买产品价格10倍的赔款计1200元；高敬德领取举报奖励4300元；高敬德放弃包括投诉举报、诉讼、行政复议、向媒体曝光等在内的各种形式就本案追究神龙保健品店和药监部门的责任。除了高敬德和售假机构在《协商意见》上签字外，江干分局还在协议上加盖了公章“以做见证”。

　　高敬德告诉记者，这份协议是药监局的工作人员一个字一个字在电脑上敲出来的。同时，药监部门还要求自己在签署协商意见之后，放弃一切追究药监部门责任的权利。随后，神龙保健品店向他支付了1200元赔款和本该由药监部门支付的4300元举报奖励费。

　　江干分局局长莫清兰在接受“新华视点”记者采访时表示，分局的确在这份《协商意见》上盖了章，此举是希望为双方做个调解的见证。她承认4300元是由保健品店支付的，但写成“举报奖励费”是高敬德的授意。至于协议为何是由工作人员起草，是“因为高敬德的手此前受过伤不方便”。关于放弃追究药监部门责任的表述，则是高敬德和保健品店的要求。

　　然而事实上，早在5月15日，记者就曾目睹高敬德和江干药监分局某科长的一次通话。高敬德说，该科长告诉他局里认定的案值大概是两万多元，并告诉他可以叫卖假药的人一起过来协商解决，把案件了结。“科长还劝我说，如果我坚持要处罚，相对人一跑，到时我就什么赔偿和奖金都拿不到了。”高敬德挂完电话之后百思不得其解，“药监局是执法者，为什么却反过来成了售假者的帮凶？”

　　然而，当“新华视点”记者就此事向莫清兰求证时，她却自始至终认为，盖章和作见证的做法虽然欠妥，但仅仅是工作人员“工作细节上的问题”。“当时出发点是在依法行政的同时，妥善化解社会矛盾”，并不涉及渎职，更谈不上做售假者的帮凶。

　　两年未结案，是不作为还是执法难到位？

　　今年43岁的高敬德曾在上海的一家医药公司任职，一次偶然的机会，他意外服用了导致严重过敏反应的假药，随后走上了专业打假的道路。

　　2009年11月和12月，高敬德先后六次向药监部门举报，位于杭州天城路的神龙保健用品商店销售的阿拉伯伟哥、澳洲袋鼠、嬉春丸、苍蝇水、阳痿早泄克星等保健类产品涉嫌非药品冒充药品销售。随后，药监部门分别在11月20日和12月2日，现场查获了以上五种产品，并进行了先行登记保存。记者在调看了由药监部门确认的这五种产品的外包装复印件后发现，这五种产品外包装印刷粗劣、暗示或明示含有性兴奋、防止早泄、迷幻、催情等药物或违禁成分，几乎用肉眼就可以看出，是违反国家有关规定的假药或问题产品。

　　然而，虽然高敬德此后多次催促询问，却一直没有接到药监部门的处理结果。对此，江干药监分局的答复是：“我们一直在进行调查。”

　　莫清兰在接受记者采访时说，高敬德举报的这类产品是一种边缘产品，定性非常难。仅从这些产品的批文而言，既有食字号、健字号，又有消字号、妆字号，他们的审批和管理涉及质监、工商、卫生等多个部门，“要核实，工作量非常非常的大。”

　　在该局提供的一份“案件办理进程表”上，记者看到，早在2010年3月下旬，药监部门即已完成该案的调查取证工作和调查终结报告。但之后又认为，仅以外包装明示暗示药品疗效的证据对案件定性，理由证据不充分。“为了将案件办成铁案，我们决定对涉嫌产品送检，以确保假药的定性更加准确；同时，向外地药监部门发函进行产品核查，加强假冒产品证据收集。”莫清兰说。

　　从2010年11月起，江干分局陆续收到了杭州市药检局出具的检测报告，确认除苍蝇水外，其余四种产品均被检出含有西地那非和他达那非等违禁药物。同时，拉萨市食品药品监督管理局也明确回函称，苍蝇水和阳痿早泄克星两种产品标识的生产企业和批号并不存在。

　　杭州市食品药品监察局办公室主任俞永明告诉记者，为整治类似行为，国家食品药品监督管理局于2010年5月开展了一项为期两年的“整治非药品冒充药品专项行动”，与此配套出台的文件将这些似是而非的产品纳入了整治的范围。“也就是说，非药品冒充药品，包括一些保健品里面添加了药物成分，都可以以假药论处。”

　　关于高敬德举报案件的调查本可到此终结，可事实并非如此。2011年5月，高敬德被告知方便时到杭州和保健品店“协商解决”。

　　高敬德认为，这是一起典型的失职行为，正因为药监部门监管不力，甚至包庇纵容，才导致其辖区内假药泛滥。此后，记者曾多次跟随高敬德前往该辖区暗访，并多次买到类似假药。甚至在拥有药监局发放药品销售许可证的正规药房、有“安全模范药房”称号的正规药店，也发现多种类似违规产品，经有关部门检测，均非法含有西布曲明、他达那非等成分。

　　管理界定难，监管成为“四不管”的灰色地带？

　　记者的调查，引起了省、市两级药监部门对此事的高度重视。浙江省食品药品监督局副局长吴宁一表态称，无论仅仅是“见证”，抑或是主动“协调”售假者和打假者私了，都是一个“极其低级的错误”，并已责成杭州市药监局介入调查。而市药监局则明确表示，目前纪委已介入并开展调查，结果出来后，会给媒体、当事人和各方公众一个满意的解释和答复。同时，在上级部门的关注下，江干药监也已于近期向神龙保健品店的实际经营者发出了处罚听证通知书。

　　“打假者是药监部门永远的同盟军，也是药监部门稽查办案的重要线索来源。”杭州市食品药品监督管理局稽查处处长柳静波说，最近几年市药监局举报投诉中心每年接到的有效投诉均在100起左右，执法人员从这些线索里面发现了一批大案要案。比如去年破获的一起杭州市新中国成立以来最大的生产经营假药案，其重要线索就来自于举报人投诉。

　　他承认，高敬德举报的这一类假药情况比较普遍，鉴于此类产品在管理和界定时的特殊性和复杂性，药监部门在执法过程中仍然存在诸多难题。

　　首先是法律法规缺失。关于保健品管理的实施条例迟迟没有出台，类似的保健品应该如何审批、如何生产、如何监管没有明确的界定，导致部门之间职责不清，监管不到位、执法缺少强有力的依据。“这也给我们行政执法部门带来一个很大的困惑，要求我们做出行政处罚的时候一定要慎之又慎，否则就可能面临败诉的风险。”

　　分段监管，也导致目前相关的执法主体不够明确。“还在田头的农产品由农业部门监管，生产环节归质监，流通环节归工商，到了餐桌上，明确由食药部门监管。俞永明表示，这四段从法律上来讲分得清楚，但往往会有一些不法分子有意识地规避法律法规，在部门监管的边界地带钻空子，这也给相关部门的稽查带来了很大的难度。 (新华社“新华视点”记者　张乐）