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　　2009年10月，河南省郑州市金水区花园路办事处率先在河南将劝导流动摊贩、治理乱摆乱放等由政府承担的服务性事务，通过招标交给物业公司[GongSi]来打理。之后，这项探索社会管理[GuanLi]创新的模式在郑州市金水区被广泛推行。

　　新政实行一年多来饱受争议。2010年更是连续发生了6起物业公司[GongSi]人员粗暴不文明执法[ZhiFa]案件。2011年5月12日，金水区的“城管[ChengGuan]外包”被郑州市委、市政府叫停，新政就此“夭折”。

　　孔力/文

　　率先试点“城管[ChengGuan]外包”

　　2009年10月16日，在郑州市纬四路与政七街交叉口，几位身着深蓝色制服、臂章上写着“市容维护”字样的年轻人，开始走上街头管理[GuanLi]市容。

　　一位员工对一家烟酒店的店主说：“你好，我们是金顺物业公司[GongSi]的员工，从今天起这条路上的市容管理[GuanLi]由我们接管，按规定门外不能乱放东西，希望您配合我们的工作。”这位店主感到不解：“以前都是由城管[ChengGuan]队员管理[GuanLi]市容，今天怎么换成物业公司[GongSi]了？”

　　原来，从这天开始，郑州市金水区花园路街道办事处与两家物业公司[GongSi]正式交接，该办事处辖区内的市政道路清扫保洁、市容环境维护等城市管理[GuanLi]工作将由这两家物业公司[GongSi]接管，这被大家称之为“城管[ChengGuan]外包”，也就是政府花钱买服务的城市管理[GuanLi]模式。

　　谈起“城管[ChengGuan]外包”的初衷，金水区花园路街道办副主任王静说，花园路街道办事处，辖区3平方公里，有多个城市市容管理[GuanLi]难点乱点。

　　由于人力不足，城管[ChengGuan]一下班，乱摆乱放和流动占道经营等就会反弹；另外，城管[ChengGuan]执法[ZhiFa]过程中，出现商户不理解、暴力抗法等情况，交由物业公司[GongSi]管理[GuanLi]，可以弥补城市管理[GuanLi]的时间空隙和人力不足、探索建立解决城市管理[GuanLi]的长效机制。

　　对郑州来说，城市管理[GuanLi]市场化运作是新事物，为慎重起见，金水区花园路街道办将辖区分成两个标段，尽可能降低风险。经公开招标，有8家公司[GongSi]报名，最终由郑州市金顺物业和河南六合物业两家公司[GongSi]中标。

　　这次城市管理[GuanLi]市场化运作，包括道路清扫保洁、市容维护、公共外环境“四害”消杀三部分，具体承包内容包括：道路清扫保洁及路面污染清理；维护道路等市政设施，制止占压、损害行为；管理[GuanLi]机动车辆停放；劝导流乞人员；治理沿街立面的乱涂、乱画、乱贴、乱挂等行为；维护沿街绿化带、游园花草树木和绿化设施，制止占压和损坏行为等九项。

　　两家物业公司[GongSi]一共雇了374名员工，其中277名保洁员，97名巡查员负责市容维护。

　　郑州金水区花园路街道办事处在河南省率先开始了城市管理[GuanLi]市场化运作的尝试，随后，这项改革在金水区广泛推行，各街道办事处纷纷效仿。

　　物业“执法[ZhiFa]”遭遇尴尬

　　之前，市容维护由街道办的执法[ZhiFa]中队承担，清扫保洁由市政局下属的公司[GongSi]负责。

　　那时，花园路街道办执法[ZhiFa]人员不足20人，城管[ChengGuan]科有10余人，全部人员两班倒也显得捉襟见肘。常见的是执法[ZhiFa]人员刚走，小摊贩就开始活动，执法[ZhiFa]人员只能对市容管理[GuanLi]难点、乱点死盯硬守。

　　实行“城管[ChengGuan]外包”后，政府每年承担市场化运作经费480万元，包括固定经费和考评费两部分。固定经费按月划拨，考评费相当于“奖金”。花园路街道办会组织人员对中标企业进行监督考核，根据考核结果划拨考评费，并将发现的问题及时反馈。

　　实行之初，从官员到专家都给予了很多期待。

　　有专家认为，这是一种新模式，城市管理[GuanLi]承包给企业进行市场化运作，如果运作好了将会提高资源利用率，对政府和企业来说是“双赢”。

　　郑州大学公共管理[GuanLi]学院副教授杨朝聚认为，城市管理[GuanLi]市场化后，政府出钱买服务，减轻政府负担，但政府必须加强监管，如监管不到位提供不了市民所需求的公共服务会很可怕。

　　也有人担心：“执法[ZhiFa]人员还管不住，更何况市容维护人员？”

　　2010年9月1日上午，在郑州市经八路与纬一路交叉口西南角的人行道上，发生了戏剧性的一幕。

　　10多名身穿“市容维护”制服或便装的物业公司[GongSi]的员工围成一个圈，想把这个占道的水果摊清理走。摊主夫妇认为这些人只是物业公司[GongSi]的，没有执法[ZhiFa]权和处罚权，坚持不走。于是，“市容维护”人员围而不罚，直到其搬走为止。但是，摊主坚守阵地，毫不退让。双方一直对峙到晚上9时许，看到有民警赶到现场，双方人员才陆续散去。

　　对此，郑州市金水区执法[ZhiFa]局经八路执法[ZhiFa]中队中队长王刚在接受媒体采访时说，物业公司[GongSi]的市容维护人员，主要对市容市貌、道路修复、道路清洁等进行协助管理[GuanLi]，工作时不具有执法[ZhiFa]权，不能对摊贩占道经营等现象进行扣押车辆、罚款等。“市容维护”人员在发现摊贩占道经营等现象时，先劝阻，实在劝阻无效，只能采取所谓的“包围”方式，迫使其离开，最终达到疏导交通、维护市容市貌的目的。如果市容维护人员再三劝阻，摊贩仍占道经营，执法[ZhiFa]人员会介入对其进行处罚。如果仍然不听劝阻，最终将移交公安机关。

　　被授权者殴打商户

　　实行“城管[ChengGuan]外包”的目的是探索建立高效的城市管理[GuanLi]工作机制，然而事与愿违。物业公司[GongSi]的员工和流动摊贩之间不可避免地出现了矛盾，他们的“执法[ZhiFa]”方式也面临挑战。

　　2010年4月24日下午，外来人员齐文勋在金水区庙李镇西史赵村卖红薯，18时30分许，庙李镇政府委托从事城市管理[GuanLi]的大连豪雅市容整治与美化工程有限公司[GongSi]员工前来执法[ZhiFa]。他们二话不说，拿着齐老汉的红薯就扔。当齐老汉质问时，对方照着齐老汉的面部、耳部猛打，引起周围群众强烈不满，造成重大行政执法[ZhiFa]事件。

　　之后，金水区的花园路街道办、东风路街道办、未来路街道办、南阳新村街道办陆续发生类似事件，被媒体曝光。

　　2010年11月9日，中牟县70多岁的农民张会全和老伴陈桂香，赶着毛驴车来郑州卖菜。走到建业菜市场南门附近时，受托执法[ZhiFa]的郑州市众邦物业服务有限公司[GongSi]的一位员工上前说完“这里不能卖菜”，就开始摔车上的红薯和胡萝卜。张会全阻止时，遭到多名员工的殴打。

　　“卖菜老农”被打曾被央视《今日说法》等多家媒体曝光，媒体曝光后，涉事的郑州市众邦物业服务有限公司[GongSi]通过媒体向两位老人道歉；金水区城市管理[GuanLi]执法[ZhiFa]局、未来路街道办事处的相关领导受到停职，接受市、区两级纪检监察部门进一步调查的处分。

　　其实，“城管[ChengGuan]外包”一直伴随着争议。

　　当时，天之权律师事务所郑州分所律师张少春在接受媒体采访时说，“执法[ZhiFa]”是城管[ChengGuan]本职工作，不宜外包。

　　张少春认为，所谓“城管[ChengGuan]外包”其实可以分为两层意思，第一是城管[ChengGuan]部门仅仅将市容市貌交给物业公司[GongSi]；第二是城管[ChengGuan]部门将具有“公权力的强制措施”执法[ZhiFa]权授权或委托给物业公司[GongSi]。执法[ZhiFa]部门的这种做法，是为了让道路更加畅通、市容市貌更加整洁，出发点是好的，但会引发一系列的争议和问题。如果要将公权力的执法[ZhiFa]权授权或委托给物业公司[GongSi]，首先要符合法律规定，其次，还要依法保障普通人的合法权益，比如行政复议权、行政诉讼权等。但这会存在很多现实问题，目前法律尚无相关明文规定。如果被授权者打伤了人怎么办？如果被授权者受伤怎么办？

　　张少春的担心不无道理，“城管[ChengGuan]外包”后，物业公司[GongSi]人员在执法[ZhiFa]过程中与群众发生了多起冲突，引发了社会公众对“城管[ChengGuan]业务外包”的不满和质疑。

　　据郑州市法制局统计，2010年一年的时间里，连续发生6起物业公司[GongSi]人员违法粗暴不文明执法[ZhiFa]案件，受委托的物业公司[GongSi]员工在行使执法[ZhiFa]权过程中与群众发生多起冲突。

　　2011年1月，郑州市政府到北京参加全国首届“中国法治政府奖”评选时，评审委员会仍然将这些冲突事件，作为郑州市法治政府建设的反面事例。

　　紧急叫停“城管[ChengGuan]外包”

　　这项新政的弊端也引起了郑州市有关领导的关注。

　　2011年2月26日，郑州市市长赵建才在一次全市的建设工作大会上说：“今年，郑州市将按照属地管理[GuanLi]原则，全面把城市管理[GuanLi]权限下放到各区。郑州市本级城管[ChengGuan]机构主要负责城市公共基础设施建设以及城市管理[GuanLi]的监督、检查、考评、政策激励等工作。各区要承担环卫保洁、垃圾清运、公厕管理[GuanLi]、违章纠正等城市管理[GuanLi]的主要任务。”“但不能简单地将管理[GuanLi]任务分解到街道办事处。”在大会上，郑州市副市长张建慧说，这样会导致城管[ChengGuan]工作经费无保障、管理[GuanLi]效果差的现象。他特别强调，严禁各区将执法[ZhiFa]管理[GuanLi]权委托承包给物业管理[GuanLi]服务公司[GongSi]，严禁聘用的协管员从事或变相从事行政执法[ZhiFa]工作。

　　2011年5月12日下午，郑州市举行文明执法[ZhiFa]誓师大会，会上，郑州市政府法制办自曝“家丑”，向媒体通报了2010年度违法执法[ZhiFa]案例20个，其中，金水区试行的城管[ChengGuan]业务外包位列其中，并被叫停。

　　通报中说，金水区开展城市管理[GuanLi]市场化运作，涉及城管[ChengGuan]执法[ZhiFa]委托不当，引发多起重大违法行政执法[ZhiFa]案件。问题主要有：违法将行政执法[ZhiFa]权承包给物业公司[GongSi]；法定执法[ZhiFa]主体不作为，造成行政执法[ZhiFa]缺位；严重违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》依法行政的基本要求；利用物业公司[GongSi]“以暴制民”、“以违法制止违法”。为此，责令金水区政府停止将制止、劝阻等城市管理[GuanLi]执法[ZhiFa]任务委托给物业公司[GongSi]的违法行为。

　　而郑州市委常委、纪委书记王璋在当天的讲话中说，金水区政府违法决策，将一些城市管理[GuanLi]执法[ZhiFa]权承包给物业公司[GongSi]行使，利用物业公司[GongSi]“以暴制民”、“以违法制止违法”，直接导致了去年连续发生6起物业公司[GongSi]人员粗暴不文明执法[ZhiFa]案件。经媒体报道后，引起全国关注，严重影响了郑州市对外形象。

　　郑州市政府法制办依法行政指导处负责人张瑜介绍说，金水区实行“城管[ChengGuan]外包”的初衷是探索建立高效城市管理[GuanLi]工作机制，也借鉴了外省市的先进经验，但实际效果并不理想，下一步，郑州市城管[ChengGuan]工作的改革和创新绝不会再走“执法[ZhiFa]权外包”的老路。

　　执法[ZhiFa]权不能对外承包

　　和“城管[ChengGuan]外包”新政的命运一样，收费咪表的维新之举也曾因涉嫌违法败走麦城。

　　收费咪表自2002年12月在郑州出现后，咪表协管员可以锁车、可以开违章停车处理单、不买泊车卡不让停车、忘了二次刷卡就被扣20元、在一些地段重复收费等。郑州咪表公司[GongSi]副总经理赵梓均称，这些权力是被有关部门授予的。

　　虽然咪表公司[GongSi]在2006年2月停止锁车行为，同时提出降低咪表收费的方案。但最终的结果是，2009年2月以后，咪表这一新事物在郑州基本消失。

　　郑州大学公共管理[GuanLi]学院副教授杨朝聚分析说，政府的社会管理[GuanLi]创新要有边界，技术性的咨询业务可以委托，但涉及行政执法[ZhiFa]性事务就不能委托。例如，可以引进物业公司[GongSi]打扫卫生、可以让咪表作为管理[GuanLi]工具，但执法[ZhiFa]权不能委托，否则就是乱创新、违法创新。

　　萌发于10年前的郑州城管[ChengGuan]体制改革，曾经走在了全国前列。

　　2001年3月，国务院复函河南省政府，正式批准郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作。郑州市成为全国第29个试点城市。

　　同年8月28日，郑州市城市管理[GuanLi]行政执法[ZhiFa]局挂牌成立，集中行使11类行政处罚权，包括城市规划、户外广告设置、城市园林绿化、市容和环境卫生、养犬、市政设施、大气污染防治、环境噪声污染防治等。

　　随后，郑州市辖5区执法[ZhiFa]部门相继成立。后来，城市规模不断扩大，执法[ZhiFa]力量不断更新，但管理[GuanLi]手段没有升级，执法[ZhiFa]人员与商贩的矛盾时常升级。

　　从2008年起，郑州市启动了新一轮城管[ChengGuan]体制改革，先是郑州市一级的执法[ZhiFa]局和市政局合并。之后，原来属于园林局的毁绿案件的处罚权、属于规划局的违章建筑的处罚权、属于环保局的大气污染和环境噪声的污染查处权，分别归到原来的局委。

　　2009年，区级城管[ChengGuan]体制也开始了大变革，市政、执法[ZhiFa]两局合并，成立城管[ChengGuan]执法[ZhiFa]局。原属于区执法[ZhiFa]局的执法[ZhiFa]中队下放到办事处。

　　10年间，郑州的城管[ChengGuan]体制改革走了一个圈，如今又回到了原来的起点上。E

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