“黑道”盛行，不稼不穑，成为广东社会的巨大问题，民众不仅要供奉穿制服的政府，还要供奉这些不穿制服的“二政府”，这两种“政府”的界限也随着内忧外患频仍而不断模糊。

　　以军警为例，为了应对列强入侵和维持社会稳定，广东与全国一样，不时需要招兵买马扩充军警力量。不少黑道人士因此流入军中，这虽然有效解决了兵员的问题，却令军纪更为败坏。士兵公然穿着军服入室劫掠的报道，也时常见诸于报端。

　　而政府基于财政的考虑，往往在内忧外患略有好转后，就立即遣散新募的军队，却又难以妥善安置退伍军人。这些军人，无论之前出身黑道还是白道，此时面临着下岗，不少干脆带着武器加入了帮会。张之洞曾报告中央：“近年海防多事以来，各路投营遣撤之游勇，纷至沓来，纷纷勾结土匪，打单吓财，入村拦路，劫掠惨杀。”如此一来，就形成了恶性循环，为了对付日益猖獗的“匪患”，广东又不得不经常加强“警力”。

　　要打黑，就牵涉到经费筹措的现实问题。治安之外，各项洋务改革举措，也都需要大笔经费，如何寻找新的财政税收增长点，就是每任广东督抚必须面对的难题。

　　郭嵩焘在担任广东巡抚时，有一次例行抓赌，被抓的一个赌商斗胆提出，愿意缴纳高额罚款，代替受刑。这大大启发了郭嵩焘，之后，“以罚代禁”便成为广东治赌的土政策，罚款收入也成为地方财政新的增长点，皆大欢喜。

　　1875年，新任广东巡抚张兆栋有点书生意气，宣布严禁赌博，结果导致广东的赌徒大量流入澳门，仅“闱姓”一项，澳葡当局每年就能获得30万两白银的税收，自此奠定了澳门博彩业的基础。但这种“利权”的流失，大大刺激了广东的爱国人士们。在他们的呼吁下，张之洞出任两广总督后，得到了国防部部长（“兵部尚书”）、著名的湘军将领彭玉麟的支持，说服中央同意放开“闱姓”赌博，公开招标，每6年为一个承包周期，承包费用高达440万元，相当于每年73万元，掀开了赌博合法化的红盖头。在出任封疆大吏前，张之洞以高唱道德高调而闻名，如今则被人嘲讽为：“八表经营，也不过山西禁烟，广东开赌”。

　　吊诡的是，赌博合法化虽然能为政府带来丰厚的“赌饷”，却也同时进一步恶化了广东的社会治安，陷入了“治乱缺钱——开赌增收——更为添乱”的怪圈。“捕务废弛”成为中央经常批评广东督抚、督抚们又经常拿来敲打下属官员的主要问题。

　　广东黑道渐渐失控，越来越多的地方士绅，为了自保也不得不加入帮会。黑道势力壮大，不仅敢于与官军正面冲突，而且也不放过境内的洋人，西江上不断发生的劫掠谋杀外籍人士的案件，给了一直谋求势力扩张的英国人以充分的借口。

　　拉锯

　　除了组织军警进行运动式的打黑之外，广东最常采用的管理方式，是大办团练与完善保甲制两种。

　　在李鸿章之前，广东历届督抚并没有在打黑问题上掉以轻心。而最常用的办法，就是出动正规军“清乡”，这成为广东的社会常态，一直延续到民国。

　　根据张之洞的奏折，“清乡”就是要“示以军威，勒交匪械，如敢抗拒，即行围捕，痛惩积恶，重治窝家。”

　　除了组织军警进行运动式的打黑之外，广东最常采用的管理方式，是大办团练与完善保甲制两种。

　　团练是从镇压太平天国运动以来时兴的办法，著名的湘军、淮军，都是团练出身，从民兵升格为国防军、乃至成为国防军的主力。团练在打黑中的作用，显现于1878年，当时清远黑道欧就起、姚庚人、陈鑑等，率200余人占据佛冈厅城数日，结果被当地团练剿灭。当时刘坤一担任两广总督，十分高兴：“官军既难节节设防，全赖团练相为捍卫”，因此要求各地大办团练，“无事则安耕凿，有事则习战攻”。团练自此在广东各地蓬勃兴起。到1898年底，两广总督谭钟麟成立了全省团练总局，“统计68州县，挑壮丁65万6000余人，始练88100余人”（《谭文勤公奏稿》）。显然，这个庞大的计划，也是沉重的财政负担。

　　办团练的同时，广东全省大力设立“保甲局”，“遴其族内诚实绅士十余名为局首，一面悬赏花红购线捕匪，一面分造户口册籍，编立门牌”，并“将户口人数造列清册，仍按十家为一甲，立甲长一人；五甲立党副一人，十甲立党正一人，百甲立联董一人，以次递加，钤束村民；一经犯法，以次责成捆送，徇庇者查出同罪，同甲十户知而不举发者，按以连坐之科”（《不自慊斋漫存》）。水上人家也一样，“无论轮船、帆船，必编列号，互相保结，如无号数，不许驶行”（《申报》1899年5月9日）。

　　这种源远流长的“秦王政”，试图以连坐的威慑力量，形成遍布城乡的预警网络，让黑道陷入人民战争的汪洋大海。但是，广东的黑道力量实在过于强大，连坐政策反而逼着他们大力降低入会门槛，吸引更多的成员。一般民众、包括不少地方乡绅，为了自保，也只好靠向黑道，客观上令“保甲”成为“黑道”的“保甲”，谁敢通官，倒是一定会被“连坐”。