新中国成立初期的军政委员会，应当时实施军事管制、建立政治社会秩序而设，兼具各该区所辖省（市）高一级的地方政权机关和领导地方政府工作的代表机关之职权。（参见《大行政区人民政府委员会组织通则》，《人民日报》1949年12月19日。）关于军政委员会在西藏的成立问题，有学者指出：“1951年中央和地方政府签订的《关于和平解放西藏办法的协议》（即‘十七条协议’）将毛泽东提出的‘不吃地方’进一步明确规定为：‘军政委员会、军区司令部及入藏人民解放军所需经费，由中央人民政府供给。’后来军政委员会撤销，西藏自治区筹委会建立，有关行政开支和筹委会组织兴办的各项事业也由中央政府负责。”（杜玉芳：《略论毛泽东和平解放西藏的后勤决策》，《党的文献》2011年第1期。）如此说来，西藏在和平解放后不仅根据“十七条协议”成立了军政委员会，而且后来由西藏自治区筹备委员会继之。事实并非如此，西藏和平解放后没有成立军政委员会。

　　一、西藏成立军政委员会，由中央人民政府主动推迟。

　　标志西藏和平解放的“十七条协议”第15条和第16条分别对西藏设立军政委员会及这一委员会的组成和经费供给问题，作了明确规定，其主要内容是：中央人民政府在西藏设立军政委员会，除中央人民政府派去的人员外，尽量吸收西藏地方人员参加工作；参加军政委员会的西藏地方人员，得包括西藏地方政府及各地区、各主要寺庙的爱国分子，由中央人民政府指定的代表与有关各方面协商提出名单，报请中央人民政府任命；军政委员会所需经费，由中央人民政府供给。（参见《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》，《人民日报》1951年5月28日。）

　　从中央人民政府和西藏地方政府谈判签订“十七条协议”的情况看，西藏成立军政委员会是由中央主动提出来，并通过协商得到西藏地方政府同意。在“十七条协议”谈判过程中，西藏地方政府代表团曾对此有过疑虑，认为既然承诺西藏政治制度不变，为何要在西藏设立一个既管军又管政的军政委员会来指导西藏事务？中央人民政府首席谈判代表李维汉解释说：“军政委员会是中央的代表机关，西藏既然不是一个独立的国家，是一个地方政府，那么它就应该受中央人民政府的领导，中央就可以在西藏设立代表机关。我们说西藏的政治制度不变，但并不是不要中央的领导了。”（廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社1991年版，第77页。）在双方友好协商的基础上，西藏成立军政委员会被“十七条协议”规定下来。

　　贯彻“十七条协议”的规定，西藏本应该成立军政委员会。但是，整个协议的贯彻执行不可能一蹴而就，各项条款由规定变成现实是需要相应条件的。其中，成立军政委员会并非单纯建立一个中央在西藏地方的代表机关问题，而是一个关系西藏和平解放后地方政权建设，并牵动和影响协议其他条款实施的重大问题；尤其对于处在“政教合一”封建农奴制下的西藏地方政府来说，可以说是新事物，更何况当时西藏地方政府对于协议是“勉强接受的，不愿意实行”（《西藏工作文献选编（1949-2005年）》，中央文献出版社2005年版，第69页。）。因此，在西藏成立军政委员会需要一个主客观条件不断成熟的过程，不可急于求成。1952年4月1日，中央指示中央驻藏代表张经武、西藏工委并西南局：“在西藏地区工作，既须坚持既定协议的执行，又须了解各种情况，从具体情况出发，经过许多必需经过的步骤和曲折，以达稳步执行协议的目的。”（《西藏工作文献选编（1949-2005年）》，第65页。）这一指示充分体现了党的民族工作“慎重稳进”的方针，成为中央执行“十七条协议”的基本方略。