7月28日，毛泽东[MaoZeDong]同张闻天提出延安方面对改编的意见：“（一）八月十五日前编好，二十日出动抗日。（二）三个师以上必须设总指挥部，朱正彭副，并设政治部，任弼时为主任，邓小平为副主任（不要康泽），以便指挥作战。（三）三个师四万五千人，另地方一万人，设保安正副司令，高岗为正，萧劲光为副，军饷照给。（四）主力出动后集中作战，不得分散。（五）担任绥远方面之一线。（六）刺刀、工具、子弹、手榴弹等之补充。”这个改编方案针对蒋介石在谈判中在指挥和人事问题上对红军[HongJun]加以限制的恶劣态度，明显地强调红军[HongJun]在指挥和人事方面独立自主的原则。但从战略方针来看，仍是采用攻势防御的运动战，因为“主力出动后集中作战，不得分散”，战斗区域“担任绥远方面之一线”，还是独当一面。

　　毛泽东[MaoZeDong]第三次提出红军[HongJun]参战方案是在平、津失陷后，讨论准备提交国防会议的提案时期。正当红军[HongJun]在云阳积极改编和准备出动华北参加防御战争之际，7月29日、30日，北平、天津相继失陷。宋哲元的让步妥协并没有制止日军的进攻，在全国人民的谴责声中国民党军起而抵抗日军，但几十万军队只抵抗了几天，平、津就很快失陷了。几十万国民党军竟然如此不堪一击，实在出乎毛泽东[MaoZeDong]的意料。虽然毛泽东[MaoZeDong]在“八一”抗战动员运动大会上公开指出，此次平、津失陷，是由于动摇不安，没有抗战决心所致。但是，敌强我弱确是个严峻的事实。国民党军虽说战斗力不如红军[HongJun]，但无论从人数和武器装备上都要优于红军[HongJun]许多。当时红军[HongJun]总数不到4万人，力量单薄，加上抗日民族统一战线尚未最后形成，红军[HongJun]的编制、指挥和给养等问题都未解决，而且出兵行动还要受到国民党方面的很大牵制。在这样的条件下，面对着来势凶猛的强大敌人，红军[HongJun]能否独当一面，红军[HongJun]能否进行运动战，确实是毛泽东[MaoZeDong]不得不重新慎重考虑的大问题。

　　正在这时，毛泽东[MaoZeDong]收到国民党谈判代表张冲关于蒋介石密邀毛泽东[MaoZeDong]、朱德、周恩来即飞南京共商国防问题的急电，当即决定“拟复以朱、周、叶三人赴京”。毛泽东[MaoZeDong]并指示：这次赴南京须求得“决定国防计划”和“红军[HongJun]作战方针”等问题一同解决。

　　为说明红军[HongJun]作战方针，8月1日即平、津失陷后第二天，毛泽东[MaoZeDong]致电已到云阳的周恩来、秦邦宪、林伯渠，指出：依当前敌我情况，红军[HongJun]作战必须坚持的两条原则“（甲）在整个战略方针下执行独立自主的分散作战的游击战[YouJiZhan]争，而不是阵地战，也不是集中作战，因此不能在战役战术上受束缚。只有如此才能发挥红军[HongJun]特长，给日寇以相当打击。（乙）依上述原则，在开始阶段，红军[HongJun]以出三分之一的兵力为适宜，兵力过大，不能发挥游击战[YouJiZhan]，而易受敌人的集中打击。其余兵力依战争发展，逐渐使用之。”这是毛泽东[MaoZeDong]第三次提出的红军[HongJun]参战方案，这与第二次提出的红军[HongJun]参战方案有了根本的改变：第一，不是集中作战而是独立自主的分散作战。第二，不是担任绥远方面之一线，而是在战役战术上不受束缚。第三，不是主力集中一起出动，而是以出三分之一为适宜，其余兵力逐步使用之。这说明此时毛泽东[MaoZeDong]已改变红军[HongJun]在国内战争时期擅长的运动战的战法，开始确立以游击战[YouJiZhan]为红军[HongJun]的战略方针，虽然此时提出的作为战略方针的游击战[YouJiZhan]还待进一步从理论上加以完善，但毕竟实现了战略性的转变，迈出了第一步。

　　从7月28日的第二次红军[HongJun]参战方案，到8月1日的第三次红军[HongJun]参战方案，一共只有三四天的时间，在这么短的时间里毛泽东[MaoZeDong]就有这样大的转变。可见，平、津失陷对毛泽东[MaoZeDong]的影响是极其深刻的。

　　游击战[YouJiZhan]本是毛泽东[MaoZeDong]十分熟悉的作战形式，现在又把它提到战略方针的地位，这说明是抗日战争的客观形势对它的需要。后来，朱德曾对此说过：“抗日游击战[YouJiZhan]争，并非谁能故意制造出来的东西，同时也没有力量能够把它取消。它是一种时代的产物”。

　　二、洛川会议和党内对游击战[YouJiZhan]战略方针的争论

　　毛泽东[MaoZeDong]在平、津失陷后虽然提出了游击战[YouJiZhan]战略方针，但当时在云阳的一些中央领导人和红军[HongJun]将领的思想并未跟上毛泽东[MaoZeDong]的认识和转变。在讨论准备提交南京国防会议的方案时，云阳和延安之间，就作战方针的一些具体问题便产生了分歧意见。

　　8月4日，毛泽东[MaoZeDong]收到云阳方面朱德、周恩来等《关于全国对日抗战及红军[HongJun]参战问题的意见》和《关于红军[HongJun]主力出击抗战的意见》的来电，他在同张闻天于8月5日的复电中，就这两个文件的某些内容提出不同看法。复电指出：关于担任一方面作战任务的问题，红军[HongJun]担负以独立自主的游击运动战，钳制敌人大部，消灭敌人一部的任务。这是在一定地区内协助正面友军作战，而不是“独当一面”。我们事实上只宜作侧面战，不宜作正面战，故不宜用独当一面的语意提出。关于使用兵力，应提出按情况使用兵力的原则，在此原则下，承认开拔主力，但须估计战争的长期性与陕、甘是我们唯一可靠后方（蒋介石在陕、甘则尚有10个师）等问题。

　　为统一全党思想，真正确立红军[HongJun]抗日游击战[YouJiZhan]战略方针，8月8日，毛泽东[MaoZeDong]同张闻天致电彭德怀、任弼时，第一次提出“拟在红军[HongJun]开动时开一次政治局会议，同时讨论作战问题，地点在洛川”。其实在7月下旬红军[HongJun]云阳改编时，驻云阳的红军[HongJun]将领就曾向中央提出过召开一次政治局会议的建议。当时中央书记处认为并无原则问题需要从新讨论，要开政治局会议须待周恩来、秦邦宪、林伯渠回来才能决定，又因来延安开会往返半月以上，影响部队改编等原因，所以没有同意要马上召开政治局会议。现在毛泽东[MaoZeDong]认为召开这样一次政治局会议的时机成熟了。同时，毛泽东[MaoZeDong]还致电在山西作统战工作的彭雪枫，要他调查敌军和友军的情况，如敌步兵、特种兵战斗力，敌飞机的破坏力及杀伤力；守卫平、津的国民党第二十九军损失程度和失败的军事原因；冀察晋绥四省交界一带的地形、给养工事等。这些情况的调查，对于制定正确的红军[HongJun]战略方针有很大的帮助。

　　8月22日至25日，中共中央在洛川召开政治局扩大会议。第一天晚上，毛泽东[MaoZeDong]代表中央政治局作关于军事问题和国民党关系问题的报告。在报告中毛泽东[MaoZeDong]把八路军战略方针归结为“独立自主的山地游击战[YouJiZhan]”，包括在有利条件下消灭敌人兵团和在平原发展游击战[YouJiZhan]争。毛泽东[MaoZeDong]着重解释了什么是“独立自主的山地游击战[YouJiZhan]”，他说：独立自主是在统一战线下的相对独立自主的指挥；游击战[YouJiZhan]争的作战原则是分散以发动群众，集中以消灭敌人，打得赢就打，打不赢就走；山地战要达到建立根据地，发展游击战[YouJiZhan]争，小游击队可到平原地区发展。