新政[XinZheng]出台的标志，是1901年1月29日由光绪皇帝下颁的“丁未之谕”。该谕旨并非以新政[XinZheng]命名，而且皇帝诏书也没有任何名头。但据其内容，该诏书着意推举“朝章、国政、吏治、民生、学校、科举、军制、财政”等方面的变法[BianFa]；因此，史家习惯上把该谕旨颁发后所形成的实际变革称为“清末新政[XinZheng]”。它是由朝廷[ChaoTing]主导的一次政治改革。

但新政[XinZheng]不是宪政[XianZheng]，两者的诉求不一样。从时间上说，新政[XinZheng]主要发生在1901年-1905年间。宪政[XianZheng]的声音率先由民间出现，它的头功是海外梁启超发表于1901年的《立宪[LiXian]法议》。经过几年酝酿，该主张逐步于1904年-1905年进入朝廷[ChaoTing]。

以1905年五大臣出洋考察政治为标志，表明朝廷[ChaoTing]最上层开始接纳清末立宪[LiXian]主义的宪政[XianZheng]话语。于是从政府角度，自1905年－1906年起，清末政改由新政[XinZheng]蜕变为宪政[XianZheng]，或亦可将宪政[XianZheng]解释为清末新政[XinZheng]12年的第二阶段。这个过程，一直到1912年2月清末结束为止。

新政[XinZheng]是维新的继续

新政[XinZheng]的举措，从内容来看，其实是1898年戊戌[WuXu]维新的继续。1900年拳乱祸华，招致八国联军攻破北京。慈禧和光绪8月15日弃京出逃，20日在出逃路上便以光绪之名下罪己诏。到达西安后，于1901年1月29日便有了这个发动新政[XinZheng]的上谕，这是一次逼出来的政改。否则连慈禧自己都感到无以谢罪天下，尽管所有的罪过都有光绪给她扛着。

新政[XinZheng]以戊戌[WuXu]内容为内容（督抚上书亦不出当年戊戌[WuXu]之外），也有着慈禧自己的不得已。除了蹈袭当年的康梁，清廷上层实在拿不出图新的思路与举措。在这个意义上，也可以见出当年慈禧未必就一意反对变法[BianFa]。和康梁同为维新派的四品命官王照（小航），有过一个精彩的看法：“戊戌[WuXu]之变，外人或误会为慈禧反对变法[BianFa]。其实慈禧但知权利，绝无政见（按，此处权利当为权力）。”只是康有为“以那拉氏为万不可造就之物”，“坚执扶此抑彼之策”，所以酿成大错。如果当年维新是在慈禧的支持下开展，那么，戊戌[WuXu]变法[BianFa]就是清末新政[XinZheng]，也不需要挨至辛丑。

1898年的戊戌[WuXu]变法[BianFa]走了个历史的“之”字形，到1901年才画出它的最后一捺。只是新政[XinZheng]推进的主角不是康梁和那个儿皇帝，而是慈禧本人。颇为喜剧的是，新政[XinZheng]明明袭用戊戌[WuXu]衣钵，还偏要借上谕中的光绪之口，痛骂辅佐光绪的康有为：“殊不知康逆之讲新法乃乱法也，非变法[BianFa]也。”

当年变法[BianFa]之前，梁启超在《论变法[BianFa]不知本源之害》中认为“变法[BianFa]之本在育人才，人才之兴在开学校，学校之立在变科举”。应该说，变法[BianFa]言论固然八面开花，但重心却是变科举：即科举考试废除八股而改策论，同时兴办各种新式学校。戊戌[WuXu]政变之后，朝廷[ChaoTing]倒行逆施，一切反着来，不但停止各省书院改设学校，而且明令各项科考仍用八股。另外，当时变法[BianFa]中要求的设立农工商总局、废捐纳（即买官）、裁冗官、开报馆等，重新训政的慈禧全部停废。

历史最会开玩笑，不过两年多的光景，新政[XinZheng]就开始一一落实当年的戊戌[WuXu]主张，包括停止捐纳、裁汰各衙门胥吏差役等。1901年9月和10月，朝廷[ChaoTing]先后宣布次年科考废八股而改策论，同时将各省书院改设为大学堂，又着各省选派学生出洋游学。1901年－1905年，可谓戊戌[WuXu]变法[BianFa]全面复活。换言之，戊戌[WuXu]时代提出而没有做到的，俱由新政[XinZheng]时代助其完成。

因此，1906年10月，康有为在他的保皇会改易为国民宪政[XianZheng]会时，这样告知会众：“数年以来，吾党政论，多见施行。戊戌[WuXu]旧政，亦多变举矣。”

新政[XinZheng]是专制政治的自我更新

当清廷一步步推行本由康梁（主要是康有为）提出的变法[BianFa]主张时，身在海外的康梁（主要是梁启超）已经明确更进一步的政治主张，即立宪[LiXian]。尽管这一主张要到若干年后才能进入朝廷[ChaoTing]并转化为政府行为，但这也说明，无论新政[XinZheng]还是宪政[XianZheng]，任何改革，就清末而言，总是由士绅率先提出，然后引领并推动着朝廷[ChaoTing]往前走。

新政[XinZheng]是绕了个历史的弯子，但后来的宪政[XianZheng]，在绅权与皇权的博弈中，更是由清末“最后一代士绅”直接主导。只是就这“最后一代士绅”来说，如果维新时代的精神主角是康有为，以后即将开启的宪政[XianZheng]时代，它的精神领袖就是梁启超了。梁启超的《立宪[LiXian]法议》堪称清末立宪[LiXian]运动开始的发刊词，它发表于1901年，也正是在这一年，清廷下诏开始推行新政[XinZheng]。

新政[XinZheng]与宪政[XianZheng]，从1901年同时起步，开始是两条线并行：朝廷[ChaoTing]在国内推行并落实当年戊戌[WuXu]的变法[BianFa]主张，梁启超在海外通过办报推进立宪[LiXian]主义的思想。至1905年这两条线逐渐并轨，新政[XinZheng]融入宪政[XianZheng]。于是，宪政[XianZheng]大张其帜，由舆论变成运动，不但成为那个时代的政治主流，而且推动着朝廷[ChaoTing]往英伦式君主立宪[LiXian]的方向上走。

新政[XinZheng]和宪政[XianZheng]不同在哪里？新政[XinZheng]的模型来自戊戌[WuXu]变法[BianFa]，但康有为各项变法[BianFa]主张，无论变科举、开学校、开报馆、裁冗官等，均未涉及皇权制度的根本。也就是说，任何一个帝王，为其励精图治，都需要也可以采取那些主张。这里的维新乃是维专制之新，所谓新政[XinZheng]是专制政治的自我更新。宪政[XianZheng]不然，它是一场政治革命，它要革的当然不是君主的命，而是君主专制这个皇权制度的命。君主的命可以保留，甚至同时保留的还有君主的皇位；但君主权力不受任何限制的专制政体必须转换为君主权力不但被限制而且被转移的立宪[LiXian]政体，这就是“君主立宪[LiXian]”。

立宪[LiXian]君主和专制君主不同，它必须受到宪法的限制，在逐步交出自己的权力（立法权和行政权）之后，成为一个不承担责任的虚君。因此，君主立宪[LiXian]更为准确的说法应该是“虚君立宪[LiXian]”。如果借用1901年那份新政[XinZheng]上谕中的语言“盖不易者三纲五常，……而可变者令甲令乙”，新政[XinZheng]改变的就是令甲令乙，宪政[XianZheng]改变的则是三纲中的“君为臣纲”，这是一场制度变革。当然，立宪[LiXian]主义的制度变革是一场不流血的革命，不以杀人为诉求。

1901年到1905年，新政[XinZheng]的各项举措扇形铺开，但正如中国近代政治史专家李剑农指出的，“五年以内所行的新政[XinZheng]，实际不过‘废科举，设学校，派游学’九个字”，因此，新政[XinZheng]的中心（其实也是当年戊戌[WuXu]变法[BianFa]的中心），除了裁冗官外，锁定的就是科举。科举在戊戌[WuXu]提出时不是“废”而是“变”，科举本身保留，但考试的内容和方法，却要从以往的八股程式改为时事策论。这叫废八股而不废科举。

新政[XinZheng]推行之初，八股即被废弃。可是，待至1905年，在直隶总督袁世凯和两湖总督张之洞等人的奏请下，朝廷[ChaoTing]直接废弃了科举本身。这意味着新政[XinZheng]的任务基本完成。

也就是在这一年，以“定宪法、开议会”为其诉求的宪政[XianZheng]，经过几年的民间运作，正式进入朝廷[ChaoTing]视野。当慈禧着意派五大臣为考察政治而出洋时，便意味着一个新的历史题目即将在清末这个最后的皇权时代上演。

宪政[XianZheng]成为朝野共识

应该指出的是，宪政[XianZheng]话语其实也是当年维新话语之一。在戊戌[WuXu]前后康有为的七次上书以及他替朝廷[ChaoTing]命官的拟折中，的确也有“请定立宪[LiXian]开国会折”，主张“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行三权鼎立之制”。但这样的话语并不突出，它和其他话语交织一起，共同环绕在变科举这一维新中心的周围，而未曾更进一步明确。不同的时段有不同的任务，如果从戊戌[WuXu]到新政[XinZheng]把废科举开学校这一任务给完成，那么，定宪法开议会的宪政[XianZheng]主题便开始浮出水面。

纵观这一过程，宪政[XianZheng]话语由海外而海内，由民间而朝廷[ChaoTing]，它的推进开始缓慢，到1904年提速，1905年便在舆论上形成一种普遍的声势。从民间来说，海外立宪[LiXian]派的头号人物是梁启超，他的功夫主要花在舆论的引领上。海内立宪[LiXian]派的代表是状元出身的著名商绅张謇，他自1903年访日之后，受日本[RiBen]启发，迅速形成自己的立宪[LiXian]思想。张謇利用自己的地位优势（与朝廷[ChaoTing]上层多有交接），着力把立宪[LiXian]一事引入朝廷[ChaoTing]，也果然引入朝廷[ChaoTing]（此题另叙）。当然，就朝廷[ChaoTing]本身言，体制内的一些官员，特别是那些驻外使节，得欧风美雨之便，也不难于形成自己的立宪[LiXian]见解。

那些即使没出过国门的督抚和廷臣，其开明者为风潮所趋，也十分注意汲取时舆以为自己上疏的条陈。比如袁世凯，此人是清廷上层推进立宪[LiXian]的一个重量级人物，虽然从根本来说，他其实是个立宪[LiXian]投机主义者。袁本人没有任何政治思想上的资源，但他颇为留心舆论动向。

也是清末北洋系统中的丁士源，他的回忆录性质的《梅楞章京笔记》中有这样一段写袁世凯：“壬寅，维新诏下，袁……屡应招陈言，其大概均采自上海《申报》《新闻报》《时报》及在横滨出版之《清议报》《新民丛报》之论说而已。”《清议报》和《新民丛报》由梁启超自己主办，《时报》也是梁氏立宪[LiXian]派在上海掌握的一张报纸。

梁启超所有的言论均发表在这些报刊中，如果袁世凯从这里找寻自己的可乘之机，这便意味着梁启超可以借袁氏之口在朝廷[ChaoTing]上发言主张。

另外，不可忽略的是当时的媒体，如《大公报》《东方杂志》《申报》等，它们大体是立宪[LiXian]派之外的报纸，但和立宪[LiXian]派声气相通，并形成相当的共识。这些报刊在舆论造势上为立宪[LiXian]声张，使它最终成为朝野共识。可以看到，正是在士绅、官员和媒界的共同作用下，立宪[LiXian]终于由舆论变成一道朝廷[ChaoTing]作业。

当然，必须补充一句，在以上诸种压力中，革命也是其中之一，而且分量不轻。

“方今时事艰难，百端待理，朝廷[ChaoTing]屡下明诏，力图变法[BianFa]，锐意振兴。数年以来，规模虽具而实效未彰。总由承办人员向无讲求，未能洞达原委。似此因循敷衍，何由起衰弱而救颠危。”这是1905年7月16日朝廷[ChaoTing]简派五大臣出洋考察的光绪谕旨。它一开头就检讨1901年以来新政[XinZheng]发动几年间的情形，看来成绩并不令人满意。原因盖在于新政[XinZheng]本身“未能洞达原委”，这是个不错的措辞。

关键在于这个原委究竟是什么？其实，无论当时舆论所指，还是官员上书，都朝着一个方向，那就是“立宪[LiXian]”。该谕旨发表后，民间很快有了回应。该年《东方杂志》第10期载《南方报》的一篇文章，题目就是《论立宪[LiXian]为万事之根本》。该文直陈新政[XinZheng]之弊，“数年以来，群治之不进也如故，民智之不开也如故。求之政界，则疲玩愈甚而蒙蔽日深；征诸社会，则奸蠹滋多而公德益坏。”以下笔头一掉，剑锋直指：“其故何在，一言以断之曰：政体不立之害。欲旧其弊，固非改定政体不可，则立宪[LiXian]之说是已。……立宪[LiXian]政体之于国，犹舟之有指北针也。”由此可见，以立宪[LiXian]的方式改革政体，到1905年已经成为朝野共识。