张向东 郑奕

　　本报获悉，国家发改委正在计划修改目前对地方政府绩效考核[KaoHe]的具体指标[ZhiBiao]。修订后的考核[KaoHe]体系，将按照对不同区域的主体功能定位，实施差别化的评价考核[KaoHe]。

　　“十一五”期间，国家发改委完成了对全国各省的区域划分，按照资源能源环境和土地开发状况，国家发改委将全国分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。

　　按照相关官员透露的内容，“十二五”期间新的考核[KaoHe]，将根据区域划分相应地大致分为四类。

　　差异化考核[KaoHe]

　　据悉，这四类中对优化开发的城市化地区，重点加强对经济结构调整、科技创新、资源利用和环境保护的评价。优化开发的城市代表为上海，华东很多地区和城市都是属于此类。

　　对纳入重点开发的区域，将侧重评价GDP增长指标[ZhiBiao]、产业结构，质量教育、城镇化率、吸纳人口就业等方面。对于限制开发区域，重点突出对生态环境保护的评价，弱化对GDP、工业化、城市化等相关指标[ZhiBiao]的考核[KaoHe]。

　　而对于禁止开发的农产品主产区和重点生态功能区，将实施农业发展优先和生态保护优先的业绩考核[KaoHe]，对该地区的生产总值和工业等指标[ZhiBiao]不做考核[KaoHe]。国家发改委官员说，对于禁止开发生态功能区域，要进行生态全面评价，内容涉及自然文化资源、生态原真性和完整性的保护方面，对于这些地方来说，GDP、人均收入增长与否可能都是不考核[KaoHe]的。

　　据透露，“十二五”期间，国务院要求，国家发改委和各省每年都要向上报对约束性指标[ZhiBiao]和主要预期性指标[ZhiBiao]的完成情况，并将选择时机对外公布。

　　国家发改委宏观院产业所副所长王岳平说，以主体功能区为基础，来对地方经济发展做区别考核[KaoHe]，将会对产业结构调整产生巨大的推动作用。不过他怀疑，如果没有一套更为具体的考核[KaoHe]办法和准则，仅仅停留在大面上的政策导向，最终还是很难起到实质作用。王岳平认为，要改变地方发展唯GDP的模式，需要相关部门在绩效考核[KaoHe]方面做出体制性突破。

　　在国务院发布的 “十二五”规划中，设置了24个考核[KaoHe]指标[ZhiBiao]，其中包括12个约束性指标[ZhiBiao]和12个预期性指标[ZhiBiao]。

　　与“十一五”相比，“十二五”期间额考核[KaoHe]指标[ZhiBiao]增加了6项。其中包括两个预期性指标[ZhiBiao]，具体为每万人口发明专利拥有量提高到3.3件、人均平均寿命提高1岁。新增加的指标[ZhiBiao]中还包括四个约束性指标[ZhiBiao]，分别为九年义务教育的巩固率达到93%；非化石能源占一次能源的消费比重达到11.4%；单位GDP二氧化碳的排放降低17%；城镇保障性安居工程建设3600万套。

　　在上述四个约束性指标[ZhiBiao]中，在污染物排放总量减少指标[ZhiBiao]一栏，由原来的两个指标[ZhiBiao]增加到四个指标[ZhiBiao]，分别增加是氨氮和氮氧化物排放指标[ZhiBiao]。

　　国家发改委官员表示，对于“十二五”规划中的12个约束性指标[ZhiBiao]，将每年层层分解，并最终落实到具体县市。

　　三层面推进

　　将约束性指标[ZhiBiao]层层分解的做法，来源于“十一五”对节能减排任务的推进。

　　“十一五”期间，节能减排成为地方政府的硬性指标[ZhiBiao]之一。为此，国务院后来还专门印发了《节能减排综合性工作方案》，不仅将节能减排指标[ZhiBiao]完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为业绩考核[KaoHe]的重要内容。同时，还建立了节能减排指标[ZhiBiao]体系、监测体系和考核[KaoHe]体系。

　　国家发改委能源研究所研究员郁聪说，要推进节能减排促进结构调整，就必须要对地方政府进行严格考核[KaoHe]，通过种种方式适当放慢经济增长速度，从而推动结构调整和发展方式的转变。

　　同样参考节能考核[KaoHe]的体系，国家发改委还计划在“十二五”期间，建立起多层次的地方政府考核[KaoHe]体系。

　　国家发改委相关人士透露称，“十二五”期间，对地方政府绩效考核[KaoHe]将分三个层面，一个是由相关部门从政治层面，将具体指标[ZhiBiao]作为政府的业绩，进而作为选拔地方干部的一个重要依据；第二是将邀请国外评估机构对政府对“十二五”规划的具体指标[ZhiBiao]完成情况进行评估；而最终全国人大还将根据对总体完成情况，对政府进行评估。

　　长期以来，中国对地方发展的政绩评估指标[ZhiBiao]主要是围绕着GDP增速、投资规模和财政税收等偏重反映经济数量和增长速度的指标[ZhiBiao]，这种单一的考核[KaoHe]体系，造成地方发展唯GDP的发展模式。相比之下，节能指标[ZhiBiao]、就业、收入增长等更能反映民生问题的指标[ZhiBiao]被忽视。

　　尽管“十一五”期间，国务院将节能减排被纳入约束性指标[ZhiBiao]体系，成为地方政府的硬任务，但在去年下半年，各地兴起的一波拉闸限电保指标[ZhiBiao]风潮，将节能指标[ZhiBiao]考核[KaoHe]演变成了一场闹剧。“十一五”期间，国家发改委也曾试图根据区域定位不同，对地方进行差异化考核[KaoHe]。但最终效果并不明显。

　　类似一根指挥棒，中央对政府的绩效考核[KaoHe]，将直接决定地方发展理念的转变。国家发改委人士说，国务院正在要求相关部门抓紧制定有利于转变发展方式的绩效评价和具体考核[KaoHe]办法，有一点已经很明确，就是要弱化对GDP的评价考核[KaoHe]，而强化对结构调整、民生、节能、环保、公共服务等指标[ZhiBiao]的考核[KaoHe]。

　　事实上，早在2006年，中组部就下发了一份名为《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核[KaoHe]评价试行办法》，按照该文件，对地方政府的政绩考核[KaoHe]包括：当地人均生产总值及增长、人均财政收入及增长、城乡居民收入及增长等方面的统计数据和评价意见。不过，中组部的考核[KaoHe]办法侧重于对地方党政系统领导的考核[KaoHe]。

　　在中组部的文件下达后至今的几年时间内，一些地方相继出台了针对本地区的政府绩效考核[KaoHe]办法。中国政法大学法治政府研究院“政府绩效评估指标[ZhiBiao]体系”课题组调研的结果称，我国目前至少已经有三分之一的省市建立了绩效评估制度。

　　国家发改委宏观院国土规划研究室副研究员张庆杰认为，“十二五”“期间，政府应该使主体功能区成为我国区域政策体系中调控空间开发格局相关政策的主要载体，发挥出其基础性的功能和作用。因为主体功能区划分，在很大程度上突破了省级、地市级行政区的界限，更多地考虑了地区资源环境承载能力、发展基础和未来发展潜力等。