调控背后的中央地方博弈和扭曲的供地体制

　　苏福兵 陶然

　　2008年美国经济危机爆发，中国经济也经历了严峻考验。经历过2007年的两位数增长之后，中国房地产市场开始出现调整。在2008年第一季度，全国70个大中城市的房屋平均价格增长了11%，但是到了第四个季度增长率降低到只有0.5%。2009年第一季度甚至降到-1.1%。这是自2000年以来中国房价第一次下降。

　　但此后，中国与美国房地产市场不再平行变化。当美国房地产市场在一次剧降后继续疲弱时，中国的房地产市场却出现了戏剧性的反弹。经历过连续两季度的负增长后，房价在2009年三季度开始再次上升，并在2010年实现两位数增长。

　　房地产行业的迅速复苏无疑受益于2008年秋季引入的刺激方案。但是，高流动性带来房地产价格飙涨的说法有一定道理，这种解释却仍不完备。一个鲜明的对比是中国的股票市场，2010年开始时仍只达到2007年峰值的1/3左右。需要追问的问题是，都在流动性过剩下，为什么股市和楼市会如此不同？

　　显然，房地产部门有一些特征极大地吸引了投资者。如果我们对2009年经济刺激期进行一些细致观察，就可以很容易看到，中央政府当时试图通过刺激政策来稳定房地产市场价格。但到2009年第四季度，政府就开始发现房地产市场被刺激过度了，于是，中央政府迅速刹车，试图扭转局面。

　　这种政策取向一直持续至今，然而到目前为止，调控结果仍无法让人乐观。我们的问题是，为什么中央刺激政策能立即达到目标甚至过度刺激市场，但与此同时，为什么价格稳定和房价调控政策在实施数月之后仍难以达到预期目标？

　　工业用地[YongDi]“贱卖”，商住用地[YongDi]高价

　　借由1994年分税制改革，中央—地方财政安排和政府—企业关系发生变化，地方政府[DiFangZhengFu]不能再向上世纪90年代中期之前从保护地方企业中获利，于是开始欢迎来自本地以及外地的多种所有制形式企业的投资，并广泛开拓各种预算内和预算外收入应对财政压力。而在20世纪90年代后半期土地[TuDi]市场的发展，为以土地[TuDi]为工具的新型地方发展主义搭建了舞台。

　　2004年《宪法》修正案规定国家出于公共利益需要可依照法律对土地[TuDi]实行征收、征用并给予补偿。然而宪法及《土地[TuDi]管理法》等相关法律法规对“公共利益”的确切内涵却始终缺乏明确界定。实际操作中出现的情况，往往是除城市基础设施建设需要向农村集体组织征地外，绝大部分的非公益类型用地[YongDi]需求，包括工业、商住房地产开发用地[YongDi]等，都通过土地[TuDi]征收来满足。这就意味着，地方政府[DiFangZhengFu]在城市土地[TuDi]一级市场上有垄断地位，同时政府对农村农用土地[TuDi]转为非农用途，以及农村建设用地[YongDi]使用权的流转都实施了严格控制。

　　在这一时期，由于争取制造业投资可用的税收工具随分税制改革日益缩减，地方政府[DiFangZhengFu]开始更多依赖于各种非税收手段。除了降低劳工、环保管制要求外，提供廉价工业用地[YongDi]和补贴性配套基础设施等优惠条件成为地区间制造业投资竞争的主要工具。20世纪90年代后期以来，地方政府[DiFangZhengFu]、特别是沿海地区的地方政府[DiFangZhengFu]，开始大规模建设工业开发区。为吸引工业投资者，这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资，另一方面制定各种优惠政策招商引资。

　　在2003年前后一波开发区热潮中，各地招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地[YongDi]优惠，包括低价协议出让工业用地[YongDi]，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资进度分析本地商务环境和生产成本优劣，并随时调整包括用地[YongDi]优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况，是基础设施完备的工业用地[YongDi]仅以名义价格、甚至是所谓“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府[DiFangZhengFu]需要事先付出土地[TuDi]征收成本、基础设施配套成本，因此出让工业用地[YongDi]往往意味着地方政府[DiFangZhengFu]从土地[TuDi]征收到招商入门这个过程中，在财政上实际上是净损失的。

　　地方政府[DiFangZhengFu]如此不惜成本进行大规模招商引资的目的，不仅是希望获得制造业产生的增值税和企业所得税。增值税总额比较可观，但分税制后地方只能够获得其中的25%，地方政府[DiFangZhengFu]的招商引资优惠政策，往往会对制造业企业开始几年的企业所得税的地方部分给予一些减免。所以，如果仅从增值税考虑，如此不惜血本吸引制造业投资对地方未必划算。但地方政府[DiFangZhengFu]为什么还要如此行动呢？这是因为地方政府[DiFangZhengFu]在制造业投资竞争中获得的好处，还包括制造业发展对服务业部门增长的推动，并带来的相关营业税，以及商、住用地[YongDi]土地[TuDi]出让金等收入，或者可以称为制造业发展的“溢出效应”。

　　笔者近年来在浙江、江苏、山东、成渝地区进行的大量实地访谈表明，地方政府[DiFangZhengFu]官员都认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长，带来相关税收收入，同时还会增加服务业的用地[YongDi]需求，从而有助于获得高额土地[TuDi]出让金收入。地方政府[DiFangZhengFu]在工业用地[YongDi]出让上的盘算是，只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地[TuDi]出让金收入，超过地方政府[DiFangZhengFu]的土地[TuDi]征收和基础设施建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地[YongDi]。

　　正是出于上述盘算，地方政府[DiFangZhengFu]在低价出让制造业用地[YongDi]的同时，往往高价招、拍、挂出让商、住用地[YongDi]来获得超额收益。

　　地方增长联盟：政府、开发商、银行

　　如果我们仔细考察制造业和服务业的产业特点，这种差别性的出让策略并不难理解。制造业部门，特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门，有一个重要特点是缺乏区位特质性。换句话说，大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，他们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下，这些企业对生产成本非常敏感，而且也很容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性，处于强大区域竞争压力下的地方政府[DiFangZhengFu]不得不提供包括廉价土地[TuDi]、补贴性基础设施乃至企业所得税减免、放松环境政策和劳动管制在内的一整套优惠政策包。在这种背景下，地方政府[DiFangZhengFu]以协议方式来低价乃至零地价或负地价出让工业用地[YongDi]不足为奇。他们往往并不预期工业用地[YongDi]出让能够给地方政府[DiFangZhengFu]带来净收入，甚至可以接受短期财政上的净损失。

　　与制造业不同，大部分服务业部门提供的是被本地居民消费的服务，这些非贸易品服务必须在本地被提供和消费。而由于地方政府[DiFangZhengFu]基本垄断了本地商、住用地[YongDi]一级市场，从而在提供商、住用地[YongDi]上有很强的谈判能力，结果是，虽然工业用地[YongDi]由于各地投资竞争而形成“全国性买方市场”，但在商、住用地[YongDi]方面形成了众多“局域性卖方市场”。地方政府[DiFangZhengFu]完全可以通过“招、拍、挂”方式高价出让土地[TuDi]，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。

　　所以，我们自然会观察到地方政府[DiFangZhengFu]通过设立“土地[TuDi]储备中心”来调节和控制商、住用地[YongDi]的供地规模，提高其商住用地[YongDi]土地[TuDi]出让金收入。在商住用地[YongDi]上，很多地方政府[DiFangZhengFu]成立土地[TuDi]储备中心，垄断城市土地[TuDi]一级市场，通过限制商住用地[YongDi]的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地[TuDi]来获得最大化出让金收入，当然这样做的结果是推高地价和房价，而地方政府[DiFangZhengFu]也从房地产开发、高地价、高房价中获得可观的营业税和各种土地[TuDi]规费收入。

　　上述纽带导致中国出现了非常强的地方增长联盟，地方政府[DiFangZhengFu]、房地产开发商和银行共同经营城市：吸引更多企业落户工业园区，建设交通网络等基础设施，造更大更豪华的公寓，修建富丽堂皇的购物中心等等。地方政府[DiFangZhengFu]收获了丰厚的土地[TuDi]出让金以及土地[TuDi]房产相关的税。房地产开发商支付高额土地[TuDi]出让金给地方政府[DiFangZhengFu]，但是由于地方政府[DiFangZhengFu]控制商住用地[YongDi]供应，他们可以放心地把成本转嫁到消费者身上并收获丰厚利润。最后，银行提供了关键的资金用来保证运转。

　　房地产开发商需要贷款购买土地[TuDi]、发展物业，消费者依赖于银行提供的资金购买房子。地方政府[DiFangZhengFu]也建立了许多城市开发公司和基础设施投融资平台。由于有政府担保和廉价土地[TuDi]储备，这些公司成为当地银行的宠儿，大规模的贷款进一步加剧了房地产开发热潮。这三方共同合作，带来了中国的城市化运动。在许多城市，当地官员发现可以以低廉价格来征用拆迁农民的耕地和宅基地，一旦选址得到清理，开发商和银行就开始介入。房地产开发商和当地官员的关系如此亲密，使得几乎所有发达地区在近几年都有与土地[TuDi]和房产开发相关的腐败案件。

　　中央目标：增长和公平

　　目前，中央政府越来越充分认识到过分依赖国际市场所蕴含的脆弱性和风险。政府最高领导层也力图通过刺激国内消费来保持高速经济增长。在1997~1998年亚洲金融危机时期，房地产业为经济增长提供了强有力的刺激，在很大程度上缓冲了来自外部市场带来的下行压力。自那时以来，房地产业经历了飞速的发展，并在2003年正式被国务院列为国家支柱产业。近年来，政府官员屡屡表示，房地产推动了诸如钢铁、水泥、玻璃、机械、家电、家具、交通运输等100个行业的发展。

　　在众多的中央部委中，国土资源部与住房和城乡建设部（住建部）承担着监督房地产开发最直接的责任。国土资源部负责土地[TuDi]利用规划和规章制度的执行。自1997年以来，它开始介入微观管理，并给每一地区规定非农土地[TuDi]建设指标。住房和城乡建设部则负责建设标准制订和城市总体规划。近年来，住建部开始更积极地通过法规和公共融资工具来确保中低收入家庭住上可支付起的住房。这些部门的官员经常就政策事项征询房地产开发商，其中有许多是国有企业，并把这些意见反映给更高层政策制定者。当然，国土资源部和住建部作为国务院的行政职能部门，也必须落实最高领导层作出的决策。

　　尽管房地产开发对经济增长有贡献，但对中央而言，房地产开发对中央财政预算的直接财政贡献却很小。看看中央和地方政府[DiFangZhengFu]的税收收入就知道这一点。2008年，中央税的90%来自增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、关税。根据现行的财政制度，所有与房地产直接相关的主要税收，比如房产税、契税、土地[TuDi]增值税，都是地方税。

　　更重要的是，在制定房地产政策时，中央政府的政治考量因素中，必须超越狭隘的财政与经济考虑。这是因为，现代社会的住房已经成为一项基本人权，各国政府肩负着给公民提供体面且可负担住房的责任。不管房地产市场的增长有多快，如果结果是高度不平等，大量百姓被排斥在外，就可能危及社会和谐。因此，中央政府制定决策时，必须小心翼翼不能疏远大部分人口，特别是中产阶层。但地方官员由上级任命，自然不如中央对民意那么重视。还有一类与房地产相关的政治风险：即如果房地产发展失控，投机将抬高资产价格，形成泡沫。一旦泡沫破裂，系统性的经济危机将很容易发生并带来政治问题。因此，中央政府一定会更关注房地产部门的长期健康发展。而地方政府[DiFangZhengFu]则不断建立和扩大当地房地产市场信贷总量，并希望其风险外部化。

　　总之，中央和地方政府[DiFangZhengFu]的利益都与房地产业相关，但是地方政府[DiFangZhengFu]的关系更为密切，因为每年地方政府[DiFangZhengFu]直接从房地产业取得巨大的收人。而中央政府相对要更顾及社会公平和系统性危机发生的可能性。

　　调控只是临时对策

　　前述增长联盟支持了过去十年中国房地产行业的惊人增长。2003年以来，政府一直在为经济过热而担心，并在2006年和2007年采取了一些强硬的调控措施。在2008年第二季度，经济开始出现降温的趋势。但随后，由美国房地产泡沫破裂引发的全球经济衰退，却带来了1998年房改以来房地产价格首次停止增长。之后，政府开始了近10年来最大的干预措施，之后刺激和调整措施实施，这为我们讨论中央—地方博弈提供了很好的案例。

　　我们可以归位为，2008年秋到2009年12月，中央地方利益一致化导致了房地产市场的过度刺激。中央地方利益分化，则导致了2009年12月至今的房地产调控。而在2004年开始至2008年底，中央政府至少四次出台政策试图调控房价，地方政府[DiFangZhengFu]则成为中央政策变软的催化剂。

　　过度刺激和调控无力之间存在严重的政策效果不对称，其根源在于地方政府[DiFangZhengFu]的财政激励。财政利益驱动下，地方政府[DiFangZhengFu]自然会加大中央的刺激政策，而阻碍房价调控政策的实施。实际上，1998年以来的中国房地产市场多轮刺激和调控就反映了如下情况：地方政府[DiFangZhengFu]表现得就像放大器或减震器，而不是中央政府政策的忠实执行者。如此，到底中央应该采取怎样的措施才能够真正有助于房地产业长期健康发展？

　　如上，房地产市场发展的最大威胁来自地方政府[DiFangZhengFu]的激励扭曲。因此，要改变房地产价格飙涨的局面，需要改变的是引起这些扭曲的制度框架，包括财税和土地[TuDi]制度，但这些问题显然不是目前的短期调控政策可以解决的。

　　一个需要回答的问题是，目前这些调控措施真正能够持续下去，而且还能够长期有效吗？就我们看来，中国房地产市场的这几轮调控，即使在短期可以起到遏制房价疯狂上涨的作用，但其抑制房价上涨的中长期效果非常值得怀疑。没有人会相信其中的一些政策，如限制外地人买房，提高房贷首付比例是一个能够一直实施下去的政策。而大规模建设保障性住房，在实际操作中不仅缺乏可行性，而且即使做起来也只会催生一个非常扭曲的住房市场。如果不采取一些根本性的改革措施来消除房价上涨的体制性基础，而只是靠短期宏观政策的打压，或通过扭曲市场的方法增加供给，那么结果或者将收效不大，或者与正确的方向南辕北辙。

　　纠正土地[TuDi]供应体制的扭曲机制

　　我国房价高涨有其体制性基础。正是因为中国目前的经济体制，特别土地[TuDi]和财政体制存在的根本性问题，带来了经济中的整体流动性过剩和住宅用地[YongDi]供给过少。更重要的一点，是住宅用地[YongDi]在目前体制下被过少供给，这是因为地方政府[DiFangZhengFu]是目前城市土地[TuDi]市场的垄断供给者，必然通过少供地来获得垄断利润；这也就是为什么我们看到如下情况：与工业用地[YongDi]供给过多、利用效率低下的情况恰恰相反，地方政府[DiFangZhengFu]总是通过设立“土地[TuDi]储备中心”来控制商、住用地[YongDi]的供地规模，并同时以“招、拍、挂”方式高价出让住宅用地[YongDi]。两种不同用地[YongDi]的价格扭曲必然带来城市发展过程中用地[YongDi]结构方面的严重不合理。

　　在其他国家，制造业用地[YongDi]价也一般低于城市建设用地[YongDi]的10%~20%，而在我国却几乎低一半。虽然中国的城市发展占用了大量土地[TuDi]资源，而这些土地[TuDi]资源的绝大部分却没有用到人民生活最需要的居住用地[YongDi]上，而是用于已经过剩的制造业用地[YongDi]。

　　要从根本上解决问题，必须改变城市政府作为本地供地单一主体的局面。只要不损害公共利益，符合土地[TuDi]利用总体规划和城镇总体规划，就应当赋予集体建设用地[YongDi]与国有建设用地[YongDi]平等的权利。无论是工业用地[YongDi]，还是商住用地[YongDi]，用地[YongDi]者都应该直接与用地[YongDi]涉及的村集体和农民进行价格谈判。唯有如此，才能够缓解目前地方政府[DiFangZhengFu]垄断供地而导致的住宅地价过高的问题，也唯有如此，才能够遏制地方政府[DiFangZhengFu]低价征地、然后血本出让给制造业用地[YongDi]者来大搞开发区的现象，也才能遏制制造业产能过剩带来的一系列宏观经济失衡和过度流动性，并进一步推高房价的情况；也唯有如此，也才能缓解因目前征地权被滥用所带来的严重社会矛盾。

　　当然，一旦实施上述政策，地方政府[DiFangZhengFu]现有的“土地[TuDi]财政”模式必然会受到冲击，因此，逐步引入财产税和农村建设用地[YongDi]入市后的土地[TuDi]增值税，实现地方政府[DiFangZhengFu]从扭曲性的“土地[TuDi]预算外财政”向以财产税和土地[TuDi]增值税为主体的“土地[TuDi]预算内财政”的过渡，也势在必行。

　　上述允许土地[TuDi]所有者和潜在用地[YongDi]者通过市场进行交易，然后政府抽取相应税收的土地[TuDi]开发模式，是世界通行的规则，也是一个常识。因此，政府现在要做的，不是要去纠正什么房地产领域的“市场失灵”，因为目前中国的房地产乱象，恰恰是垄断供地带来的“政府失灵”。政府应该做的，不过就是要回归常识，和全世界其他国家一样，允许农民和农村集体作为土地[TuDi]所有者参与出租房和商品房的开发。

　　实际上，在政府保留通过规划手段进行调控的前提下，允许集体建设用地[YongDi]，特别是大、中城市城郊与城中村的集体建设用地[YongDi]入市，是一个早就应该做，马上就可以做到的事情。广东早就开始了集体建设用地[YongDi]入市的实践，近年来北京、上海等地也开始探索一些集体建设用地[YongDi]入市的举措。在这种情况下，中央政府应该痛下决心，因势利导，从小产权房合法化（可以在补交出让金并办理产权证后）开始，从城中村改造开始，逐步放开集体建设用地[YongDi]入市。

　　这个措施不仅对平抑虚高的城市房价特别有效，而且一旦实施，不仅不会打压经济，反而可以因集体建设用地[YongDi]上的增量房地产开发而提高经济增长。更重要的是，它可以在降低房价，提升城市居民对政府满意度的同时，让城中村和城郊农民的土地[TuDi]发展权和财产权得到有效实现，从根本上改变目前因政府大规模征地、拆迁而带来的严重社会矛盾。

　　（苏福兵系美国瓦萨学院[Vassar College]政治学系教授、陶然系中国人民大学经济学院教授）