“实行最严格的节约用地制度……健全节约土地[TuDi]标准，加强用地节地责任和考核。单位国内生产总值建设用地下降30%。” 3月16日，新华社发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，上述要求备受关注。

　　前不久通过评审的“基于区域、城市和开发区的建设用地节约集约利用[LiYong]评价[PingJia]技术体系构建及应用”项目，旨在建立建设用地节约集约标准。

　　“节约集约用地的标准必须量化和细化，也就是有"尺"可量。” 专家们所说的这把“尺子”的组成内容之一，就是建设用地节约集约利用[LiYong]程度和潜力评价[PingJia]体系，由一系列评价[PingJia]指标构成多元“刻度”。

　　为什么需要这把“尺子”？

　　我国人多地少，在土地[TuDi]利用[LiYong]方面，没有资格跟美国比，应该向日本、韩国，包括台湾地区学习。

　　“节地问题迫在眉睫，土地[TuDi]资源利用[LiYong]粗放问题突出”，国土资源部土地[TuDi]利用[LiYong]管理司负责人说。根据2004年国土资源部城镇存量建设用地专项调查结果，除西藏以外，全国闲置土地[TuDi]和空闲土地[TuDi]规模达到1268平方公里，相当于一个中等县的面积。

　　与之相呼应的数字还有很多：过去10年，我国城镇化率增长了10.4%，城镇建设用也增加了4200万亩；目前，我国大中城市人均综合用地已超过120平方米，而东京为78平方米，香港仅37平方米；2008年全国城镇工矿建设用地达1.231亿亩，人均高于世界平均水平，工业用地开发强度明显偏低，容积率一般只有0.3～0.6……

　　很多人也许还记得，在2007年全国两会时，政协委员叶大年曾向媒体公布过一个相册，里面拍的是各地的豪华办公楼、规模惊人的开发区、疯狂占地的“大学城”等。照片的拍摄者是他的同事中国科学院院士陆大道。在多个不同场合，记者都曾听到陆院士痛心疾首地呼吁我国人多地少，在土地[TuDi]利用[LiYong]方面，没有资格跟美国比，应该向日本、韩国，包括台湾地区学习。在资源利用[LiYong]上一定要“精雕细刻”。

　　从呼吁到共识，逐渐上升为国家意志。近年来，党中央、国务院大力推进节约集约用地制度：2004年《国务院关于深化改革严格土地[TuDi]管理的决定》提出“实行强化节约和集约用地政策”；2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》指出“切实保护耕地，大力促进节约集约用地”；同年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。

　　对耕地而言，集约就是在农业经营中精耕细作，提高存量土地[TuDi]的投入以增加收益。那么，建设用地的节约集约利用[LiYong]又该如何评价[PingJia]呢？

　　“这确实是个难题。”中国土地[TuDi]勘测规划院项目负责人邓红蒂介绍说，我国早期土地[TuDi]评价[PingJia]集中在农用地评价[PingJia]上，后期推广到城镇土地[TuDi]质量评价[PingJia]，对建设用地集约利用[LiYong]评价[PingJia]的系统开展一直较为欠缺，尤其在1999年以前近乎空白。另外，按照以往开展的土地[TuDi]概查、土地[TuDi]利用[LiYong]现状（变更）调查、地籍调查等工作思路和设计，仅初步了解我国各类建设用地、城镇建设用地的数量及其变化状况，但对其利用[LiYong]效率如何、是否节约集约、是否还有潜力等并不清楚。也就是说，相关研究多以定性为主，对于粗放用地的认识往往还停留在“宽马路、大广场、荒草萋萋的开发区”等现象观察的层面，缺乏系统科学的指标和方法去观测和评估，开展相关研究极为必要。

　　为破解以上难题，上世纪90年代末，具有远见卓识的国土资源管理者就开始谋划、部署，在有关土地[TuDi]国情国力的基础性、战略性、公益性调查评价[PingJia]工程中安排了相关研究工作，经过多年的研究与实践，逐步探索、形成了基于区域、城市和开发区的建设用地节约集约利用[LiYong]评价[PingJia]技术体系。

　　“1999年起开展集约用地评价[PingJia]的相关研究，非常有远见、非常及时、非常有开创性，填补了我国土地[TuDi]管理学科领域的空白。”在2月27日举行的“基于区域、城市和开发区的建设用地节约集约利用[LiYong]评价[PingJia]技术体系构建与应用”项目成果评审会上，国务院参事、教授级高级城市规划师王静霞连用了三个“非常”来评价[PingJia]该项目的意义与作用。

　　节约集约利用[LiYong]的理论基础是什么？

　　与农用地不同，建设用地的利用[LiYong]有初级利用[LiYong]和次级利用[LiYong]，初级利用[LiYong]如房地产开发，次级利用[LiYong]如工业生产。

　　建设用地节约集约的内涵是什么？弄清楚这个问题，才能确定评价[PingJia]的方向。

　　上文已提到，土地[TuDi]集约利用[LiYong]研究的起源来自农业经营。农地集约利用[LiYong]原理，实际上是探讨存量土地[TuDi]作为一种空间要素，当其成本固化后，非土地[TuDi]生产要素的投入变化引发产出变化的问题，即空间成本固定化条件下边际报酬递增递减规律。

　　建设用地节约集约利用[LiYong]的理论基础又是什么？“在微观尺度上，建设用地的集约利用[LiYong]可与农地集约利用[LiYong]有相似性。不同的是，农地种植的产物是农产品，而建设空间开发的产物是生产和生活空间；农产品直接用于消费，而建设空间则需要经过进一步的配置和利用[LiYong]才能最终发挥其作用。”北京大学城市与环境学院林坚教授没有直接回答记者的问题。

　　指着电脑上的两张图片，一张是楼房的“黑灯照”，密密麻麻的高楼里只有少数亮着灯，一张是常见的工业园区厂房，他问道：“这两种现象怎么理解？”

　　见记者答不上来，停顿片刻后，他接着说：“与农用地不同，建设用地的利用[LiYong]有初级利用[LiYong]和次级利用[LiYong]，初级利用[LiYong]如房地产开发，次级利用[LiYong]如工业生产。在初级利用[LiYong]阶段，如果市场规划、技术条件都许可，开发商实际上有追求开发高强度的动力，毕竟开发强度的提高会带来更大的收益。在这种情况下，初级利用[LiYong]需要法律、制度的规范和约束。而次级利用[LiYong]强调的是能够产生最大的产出，效益最大化。”

　　照片原来是两个例子。低入住的住宅楼，可能是初级利用[LiYong]集约了，次级利用[LiYong]没有集约，园区中的工厂则相反。

　　“现实生活中，在对生产的总投入一定时，建设用地初级集约利用[LiYong]程度的提高有可能影响生产的总产出和土地[TuDi]的总体集约利用[LiYong]程度。如何来权衡、选择？讨论这个问题，必须从中国国情出发设定目标，即建设用地利用[LiYong]初级集约程度和总体集约程度都要高。前者反映了土地[TuDi]资源短缺的客观要求，后者体现了社会经济发展的客观需要。”他进一步指出，建设用地集约利用[LiYong]问题实际上转化为另一个问题：如何在有限的土地[TuDi]资源上，尽可能提高其对建设、人口、经济的容受力问题。

　　而与集约利用[LiYong]探讨存量用地相对应，建设用地节约利用[LiYong]主要反映在增量土地[TuDi]的控制和利用[LiYong]上，即以较少的土地[TuDi]消耗创造尽可能多的效益。

　　如果说，节约对应浪费、集约对应粗放，具体到评价[PingJia]指标的表征，建设用地节约利用[LiYong]评价[PingJia]重在考察增量土地[TuDi]利用[LiYong]状况，建设用地集约利用[LiYong]评价[PingJia]侧重考察存量土地[TuDi]利用[LiYong]状况，评价[PingJia]指标应把握初级集约、总体集约的双重要求，着重考察土地[TuDi]对建设、社会（如人口）、经济（经济投入、产出或产生效果）的容受力状况。此外，土地[TuDi]利用[LiYong]管理（尤其是市场化管理）状况对建设用地节约集约利用[LiYong]有显著影响，土地[TuDi]管理绩效问题不能忽视。

　　该项目经过多个试点的验证研究，不断建立完善建设用地节约集约利用[LiYong]评价[PingJia]技术体系，与此同时，围绕调查、评价[PingJia]和潜力测算三个技术环节展开，其评价[PingJia]内容从基础调查起步，通过定性分析和定量评价[PingJia]的思路开展土地[TuDi]利用[LiYong]状况评价[PingJia]，城市、开发区还进一步开展集约利用[LiYong]潜力测算。

　　如何打造这把“尺子”？

　　12年来不曾间断地做这件事，像蜗牛一样一点点向前挪，去适应国家资源管理政策发展变化的要求，项目不断趋近目标。

　　对很多研究者来说，发现问题是第一步，接下来就是持续“挖”下去。“如果说今天这个项目能对土地[TuDi]管理领域产生一些价值，我们感到十分欣慰。同时，也庆幸12年来不曾间断地做这件事，像蜗牛一样一点点向前挪，去适应国家资源管理政策发展变化的要求，项目不断趋近目标。”邓红蒂说。

　　说起来，这个项目也是国土资源大调查这棵“大树”上结出的果实。1999年，国家在“新一轮国土资源大调查”中启动了《土地[TuDi]资源监测调查工程》，开展有关土地[TuDi]国情、国力的调查评价[PingJia]工作，其中专门设立了“城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]潜力评价[PingJia]”项目，旨在通过“城镇土地[TuDi]利用[LiYong]状况与潜力调查，为城镇规划和挖掘城镇用地潜力、提高城镇土地[TuDi]集约利用[LiYong]水平提供基础资料”、“开展我国城镇土地[TuDi]集约利用[LiYong]潜力评价[PingJia]，把握城镇土地[TuDi]的利用[LiYong]现状和利用[LiYong]规律，建立有中国特色的城镇土地[TuDi]集约利用[LiYong]新机制”。

　　经过12年的研究，项目的研究范围由城市向上延伸到区域（主要是各级行政区域）、向下拓展到国家级和省级各类开发区，技术方法应用于9个试点城市建设用地评价[PingJia]，全国近1600个国家级、省级开发区的两轮用地评价[PingJia]，全国各省、所有地级市、84个国务院审批的重点城市的区域建设用地评价[PingJia]研究，并形成1本专著、3项行业标准、5套应用软件等，辐射到国家和地方节约集约用地制度建设、土地[TuDi]基础调查、重要区域规划、国土资源管理服务等多个领域，这一系列研究成果为“最严格的节约用地制度”的形成和实施起到了重要的支撑作用。

　　“这项工作始终是在国土资源部的精心部署和大力推进下进行的。正是由于纳入了国土资源大调查，研究团队能够始终围绕项目初设目标进行基础性、长期性的研究和试点，直至理论基础、技术路线逐渐成熟。

　　此外，作为一项需求导向型研究，国土资源部不仅提出思路和要求，并在试点的不同阶段开展指导、积极推动，最终实现了成果的转化应用。”邓红蒂告诉记者，“之所以能够坚持下来，也源于我们有一个经不断磨合形成的合理组织模式和志同道合的团队。”

　　项目确立了由国土资源部土地[TuDi]利用[LiYong]管理司牵头组织部署，中国土地[TuDi]勘测规划院负责组织实施，北京大学、中国地质大学（北京）、地星伟业数码科技有限公司负责技术支持的合作攻关格局。事实证明，这种产学研相结合的模式不仅充分发挥了各自的优势，也形成了一系列丰硕成果。

　　据介绍，项目实施历时12年，经历启动期、试验期、成熟提升期；四个重要工作时点、评价[PingJia]范围随国土资源管理需求与国家节约用地政策实施发生重大变化。具体情况如下：

　　第一阶段（1999年10月至2006年2月）：开展以城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]潜力评价[PingJia]为重点的理论探索与试点试验。从理论研究入手，围绕城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]的内涵，分析城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]影响因素，针对区域和城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]潜力评价[PingJia]不同的空间层次，建立评价[PingJia]指标体系、研究验证评价[PingJia]方法与评价[PingJia]标准。开展了两批试点城市的试验工作，先后完成了第一批福州，第二批天津、长春、济南、南京、包头、义乌等试点城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]潜力评价[PingJia]工作，开展了城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]潜力评价[PingJia]计算机辅助系统的探索以及与城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]相关的专题研究。

　　第二阶段（2006年3月至2008年6月）：涉及区域、城市层次的评价[PingJia]方法论成型以及开发区评价[PingJia]的技术探索。总结第一、二批试点城市的经验，调整评价[PingJia]对象和工作层次、增设潜力测算环节，并研制形成《城市土地[TuDi]集约利用[LiYong]潜力评价[PingJia]技术规程（试行）》（2006年），据此开展第三批成都、南通两城市试点评价[PingJia]，确立区域、城市两个层次评价[PingJia]的技术方法论体系，据此形成《建设用地节约集约利用[LiYong]评价[PingJia]规程》。完成2轮14个国家级开发区试点集约利用[LiYong]评价[PingJia]。

　　第三阶段（2008年7月至2010年12月）：覆盖全国的开发区评价[PingJia]方法论、信息支持方法的试验与成型。结合第二轮试点经验，编制形成《开发区土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]规程（试行）》，用于全国国家级和省级开发区开展土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]工作，最终转化为《开发区土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]规程》和《开发区土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]数据库标准》。

　　“9个试点城市调查评价[PingJia]面积2211平方公里，14个试点开发区调查评价[PingJia]面积239平方公里，2007年度开发区土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]和2009年度成果更新共计调查评价[PingJia]面积约20000平方公里。”说起12年来的实物工作量，中国地质大学（北京）郑新奇教授脱口而出：“为了提高调查评价[PingJia]工作的效率与管理水平，我们还探索研发了城市、开发区土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]信息管理系统，为管理应用奠定技术保障基础。

　　“做了12年，这件事情没有断。最早的一批学生，已为人父母，后面的一拨一拨跟上来。”林坚笑着说，“虽然很艰苦，做的过程中不断争论、置疑，甚至退回来再想，但我们心里都知道，这件事太有价值了，值得做。痛并快乐着。”

　　这把“尺子”好不好用？

　　技术指标、方法以及部分实践成果在国家和地方的节约集约用地制度建设与实践、土地[TuDi]基础调查、重要区域规划、国土资源服务管理中都得以广泛应用。

　　“尺子”是有了，关键在于能不能用？这样的质疑，在项目实施过程中常常能听到。

　　在前不久举行的项目评审会上，以下事实回答了这个问题。

　　在区域层级，有力支撑了单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核工作。区域评价[PingJia]的技术方法和部分指标被纳入“国土资源部、国家发展和改革委员会、国家统计局关于发布和实施《单位GDP 和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》的通知”，用于近年国家对各省新增建设用地消耗考核工作中；与此同时，每年开展的考核结果已经成为土地[TuDi]利用[LiYong]年度计划编制、执行监管、考核奖惩的重要依据。

　　在县（市）层级，积极促进了国土资源节约集约模范县（市）创建活动。区域评价[PingJia]的技术方法和部分指标被应用于“国土资源节约集约模范县（市）创建活动”试点考核测评中。

　　在开发区层级，全面推动了全国开发区土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]和成果更新工作。开发区评价[PingJia]的技术方法体系被全面应用于2008年、2010年全国各级各类开发区（近1600个）土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]及成果更新工作，有关评价[PingJia]结果已经成为国家开展开发区扩区升级用地审核和节约集约用地考核的基本依据。

　　区域、城市、开发区评价[PingJia]等技术方法，在广东省、合肥市、长沙市等节约集约用地示范省、示范市建设中得以应用。

　　开发区评价[PingJia]的基础调查要求及方法，被北京市作为第二次全国土地[TuDi]调查开发区专项调查的参考方法，补充完善了我国现行土地[TuDi]利用[LiYong]现状调查技术方法体系。

　　北京市开发区土地[TuDi]集约利用[LiYong]评价[PingJia]成果，被应用于国务院批准的《中关村国家自主创新示范区发展规划纲要（2011～2020年）》编制中……

　　“项目所形成的技术指标、方法以及部分实践成果在国家和地方的节约集约用地制度建设与实践、土地[TuDi]基础调查、重要区域规划、国土资源服务管理中都得以广泛应用。”听闻此言，在场的评审专家和项目团队成员，都会心地点头。

　　“该项目成果构建了基于区域、城市、开发区的建设用地节约集约利用[LiYong]评价[PingJia]技术体系，填补了国内外土地[TuDi]利用[LiYong]研究和实践的空白，取得了良好的社会经济效益”。这是以中国科学院院士石玉林为组长的评审专家组对该项目作出的评价[PingJia]。

　　“这项工作确实在管理实践中发挥了很大的作用，北京市也用这些方法进行了一些区域的评价[PingJia]，比如对功能区进行评价[PingJia]。另外，还在城市改造的过程中发挥了非常大作用，土地[TuDi]开发也要依据区域评价[PingJia]的结果和评价[PingJia]方法来确定哪些区域和地块适宜进行土地[TuDi]储备和一级开发。”北京市国土资源局副局长谢俊奇介绍说。

　　谈起未来的打算，项目负责人说：“一是进一步做好现有调查基础上的信息提取，包括根据区域差异、类型差异，提供可为社会经济发展和规划管理、控制所需要的参考体系。二是现有技术评价[PingJia]结果的观点还不够鲜明，要在现有的分类基础上提取相应的观点供国家决策服务。第三，今后这个体系的延伸，对宗地的利用[LiYong]评价[PingJia]工作还可以进一步的深化，实际用于我们国家建设用地节约集约利用[LiYong]的进程中。”

　　“专家们肯定了项目的技术路线，也坚定了我们前进的方向。”国土资源部土地[TuDi]利用[LiYong]管理司司长廖永林表示，节约集约用地已经从一般性概念变为国家层面的要求，我们将在下一步的研究中具体落实制度的相关规定，积极推进该项工作。

　　国土资源部党组成员、总规划师胡存智则向项目组提出了更高的要求：“元素周期表的价值，在于它捕捉到了可遵循的规律，能够预判。我们的研究也一样，作为一个国家重大项目，应该能够揭示和预判什么，才算真正成功。”

　　浪费土地[TuDi]就是透支未来，只有当我们做到精确计算、科学评价[PingJia]、客观考量，节约集约利用[LiYong]每一寸土地[TuDi]，为未来和梦想腾出发展空间，才能真正实现有质量的增长和可持续发展。如今，建设用地节约集约利用[LiYong]评价[PingJia]体系刚刚跨出了第一步，我们期待，还有下一个12年、再下一个12年，节约集约之路没有尽头……