1922年华盛顿会议后，中国依据与日本[RiBen]签订的《解决山东[ShanDong]悬案条约》收回了青岛行政管理权及胶济铁路。但是，日本[RiBen]凭借条约中保留的诸多权益，仍持续不断地向山东[ShanDong]进行经济渗透，以谋求“独占地带”，使之成为其对华北[HuaBei]经济扩张的中心地区。至1931年前，日本[RiBen]在山东[ShanDong]的投资经营活动，已深入到国民经济的各重要领域，如贸易、商业、金融、交通、轻纺、农畜产品加工、采矿等。投资者有财阀资本，也有中小资本；投资形式既有直接投资，也有合办投资、借款。投资最为主要的区域是青岛，以及济南、胶济铁路沿线地区、沿海中小城市。其对山东[ShanDong]的资本输出，已压倒英美等列强而占据首位。这并非日本[RiBen]有高于其他各国的投资能力，而是受“在华的军事政治力量、势力范围和特权的制约”（吴承明著：《帝国主义在旧中国的投资》，人民出版社1955年版，第87页）。此时日本[RiBen]的投资经营活动，以获得原料、倾销商品、赚取高额利润为根本目的，尚未达到从国家战略角度出发、有计划地掠夺国防资源的地步，与此后的经济扩张有所不同。
　　“九一八”事变后，日本[RiBen]在中国东北地区扶植建立伪满洲国，随即增大对华北[HuaBei]地区推进的力度，开始由驻地军队、外交部门拟订有计划的华北[HuaBei]“经济开发”、“经济提携”的政策，设立实施机构，并逐步演变成为日本[RiBen]的国策。华北[HuaBei]与东北地理上连为一体，明清以来随着东北地区的逐步开发，其在经济上与华北[HuaBei]地区的联系更为密切。特别是东北3000万居住人口中，3／5祖籍华北[HuaBei]，形成了亲缘、地缘上互相依赖的关系。从地缘政治出发，华北[HuaBei]不仅被日本[RiBen]视为满洲国的外围阵地，也是其国防资源的补给基地。在从关外向关内的扩张过程中，日本[RiBen]已不满足于一般的投资设厂和商业贸易，开始从攫取军事战略资源出发制订经济开发方策。在其变化的扩张方式中，山东[ShanDong]的地位尤显重要，成为其华北[HuaBei]经济开发的特殊据点。从“九一八”事变到卢沟桥事变这一阶段，日本[RiBen]对华北[HuaBei]的经济扩张是伴随着政治渗透而逐渐递进的。面对中国广泛的抗日斗争和抵制日货运动，以及西方国家的不满和压力，日本[RiBen]开发政策的制订和实施有一个从确保既存权益到获得新权益和重要国防资源的过程。1935年7月，“支那驻屯军”司令部制订出《北支新政权诞生后的经济开发指导方案》，认为获得新权益比扩大充实既得权益更为重要，“由于国防上的需要，要尽可能迅速向获得新权益迈进”，如此，“历来以山东[ShanDong]省为中心的经济扩张转变为以整个华北[HuaBei]为对象的经济控制，即尽管应开发的地区涉及整个华北[HuaBei]，但因山东[ShanDong]省已经有了相当的权益，所以除了金融之外，山东[ShanDong]暂作为第二位”　（依田意家著、卞立强等译：《日本[RiBen]帝国主义和中国（1869—1945）》，北京大学出版社1959年版，第282页）。这表明，在此之前，日本[RiBen]对在山东[ShanDong]的权益极为重视，并曾予以重点开发。从占领东北，进而统治华北[HuaBei]，建立“日满、华北[HuaBei]经济区”的角度考虑，日本[RiBen]也曾予山东[ShanDong]以很高的期待。1934年12月在满铁调查部从事调查工作的岸田英一称：“随着满洲国的发展，满洲同华北[HuaBei]、山东[ShanDong]在各方面都有着密切的关系。所谓日满经济区，不仅是有待同河北、山东[ShanDong]两省实行经济合作之后才能完成，而且如果考虑到满洲国3000万民众的大部分都是山东[ShanDong]人这一事实，促进华北[HuaBei]的经济工作，诚可谓恰合时宜。”（同上书，第278页）这一阶段，日本[RiBen]军方、外务部门的一系列华北[HuaBei]策略方案计划中，常常将山东[ShanDong]与华北[HuaBei]并称，可见不是没有原因的。
　　日本[RiBen]视山东[ShanDong]为“特殊权益地区”，在经济扩张的策略中，筹划的内容较为详细，措施的针对性极强。1931年4月，日本[RiBen]驻山东[ShanDong]外交人员，包括驻青岛总领事川樾、济南总领事西田、芝罘领事内田，以及张店、博山、坊子各办事处主任，在青岛召开山东[ShanDong]领事会议，就外务省咨询事项进行了讨论，并达成一致意见，然后上报外务省。会议讨论的主要事项有两方面：一是保护日本[RiBen]在山东[ShanDong]的各项权益。30年代初，南京国民政府提出废除治外法权，日本[RiBen]认为会涉及到山东[ShanDong]地区，故提出此问题。会议决定对日本[RiBen]在山东[ShanDong]的权益进行调查，并提出若干对策。二是发展山东[ShanDong]的日本[RiBen]经济，针对中国修订关税、保护本国产业的做法，会议提出认识在中国的日人产业政策的重要性，转变居留日本[RiBen]人的观念，要官方机构与商工会议所等民间机构团结一致、内外呼应，领事馆配备通商工业事务的专门人员等。（臧运祜著：《七七事变前的日本[RiBen]对华政策》，社会科学文献出版社2000年12月版，第195—196页）这次会议召开于“九一八”事变之前，是“继华盛顿会议‘解决’山东[ShanDong]问题8年以来，日本[RiBen]第一次比较明确地提出向山东[ShanDong]进行经济扩张的问题”（同上书，第195—196页）。表明日本[RiBen]对在山东[ShanDong]权益的看重和急于进一步扩展的构想。1933年8月，由外务、陆军、海军三相磋商、其他阁僚同意后做出的《从国际关系出发的处理时局方针》中，暗示日本[RiBen]要培养地方政权分立，特别提到对“山东[ShanDong]地方及北支”的政策，认为该地区危险性较小，应努力保持平衡状态。这是“九一八”事变后，日本[RiBen]第一次在“阁议”中明确其华北[HuaBei]政策的内容，而其中将山东[ShanDong]与华北[HuaBei]并列，可以看做山东[ShanDong]对日本[RiBen]而言的价值所在。在此之前，山东[ShanDong]得到了重点“关照”，日本[RiBen]拉拢韩复榘、分立山东[ShanDong]等一系列活动的目的之一就是确保并扩大日本[RiBen]在山东[ShanDong]的经济权益。
　　20世纪20年代至抗日战争前，是外国在华投资增长最快、增加最多的时期，而其中日本[RiBen]名列首位。1920年日本[RiBen]投资占各国投资总额的23.1％，到1930年已占40．8％，超过英国而居第一位，到1936年占46．1％，年增长率8．9％（许涤新、吴承明主编：《中国资本主义发展史》，第3卷，人民出版社1993年版，第40—41页）日本[RiBen]投资区域并不像英美等国那样广泛，而是主要集中于中国、朝鲜等地。1914年日本[RiBen]对华投资占其在国外（不含台湾、朝鲜）投资总额的83％，1930年上升至93．9％。（陈争平著：《1895—1936年中国国际收支研究》，中国社会科学出版社1996年4月版，第120页）可见中国大陆市场对日本[RiBen]的重要性和日本[RiBen]势力在中国急剧膨胀的态势。与此相对应，日本[RiBen]在山东[ShanDong]的投资获得长足发展，同时印证了这种膨胀的状况。据日本[RiBen]人樋口弘归纳统计，到卢沟桥事变前，日本[RiBen]在山东[ShanDong]的投资约3．5亿日元，其中包括：在青岛银行、交易所1000万元，纺织业8000万元，制造业2000万元，贸易及商业6000万元，不动产及小企业3000万元；在济南企业投资3000万元；胶济铁路、矿山、合办事业、企业贷款、政府借款共约8000万元。（樋口弘著：《日本[RiBen]对华投资》，商务印书馆1959年版，第217—218页，该统计数字有夸大不实之处，如胶济铁路4000万日元赔偿金系日本[RiBen]勒索北洋政府签约所致，日本[RiBen]并没有实际支出，约占同期日本[RiBen]关内投资的1／4。日本[RiBen]依靠在山东[ShanDong]的特殊权益，凭借技术设备和经营管理的先进，加上资金融通和沟通国内外市场的优势，因而在纺织业、外贸、制造业等领域居于垄断地位（参见下表）。
　　1929开始的世界性经济危机造成了经济地区化的局面，日本[RiBen]以低汇率为武器，扩大了在中国、印度、东南亚市场的纤维制品、日用品的出口，但对美国生丝出口萎缩、燃料进口扩大造成了贸易赤字，并且由于外汇、黄金管理的加强中断了来自英美等国的外资引进，减少了外汇筹集渠道，重化学工业发展受阻。因而加强侵略主义扩张政策，寄予殖民地经营以解决困扰经济问题的期望。这样，30年代前中期日本[RiBen]在构筑“日满支日元经济区”的同时，更加注重从殖民地掠夺资源。同时，其政策也由占领地政府主导的殖民地政策向总体战体制下强制推行帝国一体化殖民地政策过渡。（中村隆英、尾高煌之助编，厉以平监译：《日本[RiBen]经济史·双重结构》，三联书店1997年版，第295页）1933年5月，《塘沽协定》签订后，日本[RiBen]对华北[HuaBei]的政策渐趋明朗，内涵扩大，逐步成熟。当时，日本[RiBen]军方存在“优先对华”与“重点对苏”的意见分歧，然而，参谋本部、陆军省、海军省、关东军、天津军（支那驻屯军）均进行了政策研究，提出了建议意见。同年10月，内阁连续5次召开由首、外、藏、陆、海相参加的“五相会议”，提出帝国外交方针，其中对华北[HuaBei]政策的主旨是“在帝国的指导下实现日满华等三国的提携共助”。1934年12月，日本[RiBen]陆、海、外三省有关课长决定了《关于对华政策三件》，明确提出“扩张在中国的商权”。日本[RiBen]对华政策中有关经济方面的计划逐渐细化，内容不断扩展，并发展到为实施而制定方策。1935年在日本[RiBen]政治上分离华北[HuaBei]的强劲势头下，支那驻屯军司令部于12月27日制定了《北支产业开发领导纲要》，其方针是在华北[HuaBei]树立新政权的假定下，将国防资源的重要企业归诸日本[RiBen]；较易开发的产业则采取以中国为主体，日本[RiBen]给予金融上、技术上的援助；外国利权皆在排斥之列，采取垄断式排他式的开发方式。同时将在华企业分为禁止企业、统制企业（矿业、交通运输、通讯、主要工业、特殊商品等）与自由企业（棉纺业、制粉业）三种。此纲要仿照日本[RiBen]在伪满洲国的正当实行的开发方式，是其经济统制的翻版。所不同的是中国驻屯军不满意关东军让满铁垄断满洲国经济的做法，因而提出“帝国政府必须敦促财阀、巨头奋起”，也就是要求日本[RiBen]财阀资本迅速进入华北[HuaBei]。从1936年开始，伴随着日本[RiBen]华北[HuaBei]经济开发中枢机关——兴中公司的设立（1935年12月20日），日本[RiBen]在华北[HuaBei]的经济入侵有计划大规模地展开了。以山东[ShanDong]地区为开发重点，向华北[HuaBei]其他区域辐射，成为这一阶段日本[RiBen]华北[HuaBei]政策的重要特征。
　　在日本[RiBen]华北[HuaBei]政策的制定过程中，为增强针对性、计划性，充实经济侵华的内容以及措施，作为“国策会社”的满铁和地位不断提高的中国驻屯军，对华北[HuaBei]经济资源、社会状况做了大规模实地调查，并汇集成数量庞大的资料和报告。山东[ShanDong]是早已被日本[RiBen]染指的地区，一战时期日本[RiBen]青岛守备军司令部及青岛民政部（1917年9月以前称军政署）就曾组织人员在山东[ShanDong]进行了“丰富而且较为基本的调查”（松崎雄二郎著、舒贻上译：《日本[RiBen]人的山东[ShanDong]开发计划》，山东[ShanDong]新报社，1947年11月，第1页）。借助这一基础条件，此项大范围的华北[HuaBei]调查在山东[ShanDong]波及领域广泛，进展较为顺利，为尔后日本[RiBen]制定开发计划特别是山东[ShanDong]的各种开发计划提供了依据。1932年1月，应关东军的要求，满铁正式设立“经济调查会”，翌年《塘沽协定》签订后，满铁于12月制定出《华北[HuaBei]经济调查计划》。据此，准备在天津、青岛、上海设立经调会分会，在济南、芝罘等11个城市设立调查组。1934年5月，为进行华北[HuaBei]有组织的调查，满铁在天津、青岛各配备了5名驻在员，对包括山东[ShanDong]在内的华北[HuaBei]地区的各种资源、交通、一般经济、利权等进行诸项调查和对策起草工作，提出了共9类37项“调查立案报告书”。在满铁展开调查活动的同时，日本[RiBen]中国驻屯军也开始行动。1934年10月，中国驻屯军参谋长酒井隆致函满铁总务部长，要求满铁协助设立调查机构，调查华北[HuaBei]的经济资源。满铁经调会委员长十河信二先后两次到关内各地考察，提出了向华北[HuaBei]实施经济扩张的方案。军方与满铁密切合作，于1935年至1936年开展了范围广泛的华北[HuaBei]经济调查。
　　根据1934年10月中国驻屯军司令部制定的《华北[HuaBei]重要资源经济调查之方针及要领》，调查的目的是“为助长帝国发展对华经济，使战时我国国防资源易于补充，同时扶持并增强帝国在华北[HuaBei]的经济势力，并促成日、满、华北[HuaBei]经济圈”。该要领提出开展4项调查，并列出9个调查细目。（中村隆英：《日本[RiBen]的华北[HuaBei]经济合作》，近代日本[RiBen]研究会：《东亚与日本[RiBen]》，日本[RiBen]山川出版社1980年版，第162页）1935年2月，满铁同时设立两个“对华经济工作机构”，即总务部东亚课和经调会第六部。前者统辖设在上海、北平的事务所以及驻在员事务所，后者为“对华经济政策的调查策划机关”。当时日本[RiBen]军部主管经济的官员认为，华北[HuaBei]经济开发计划的立案，要借助经调会才能完成，于是与关东军协商决定借助经调会人员，并于7月完成《华北[HuaBei]经济调查班编成要领》。（黄福庆：《九一八事变后满铁调查机关的组织体系（1932—1943）》，中央研究院近代史研究所集刊，1995年6月第24期，上册第377页）与此同时，中国驻屯军通过关东军正式转达满铁，要求派员参加调查，关东军、伪满、满铁共同接受这一要求，伪满洲国官吏日本[RiBen]人青木实等21人组成“甲嘱托班”（特约），满铁南乡龙音等6人组成“丙嘱托班”（特约），8月以后开始调查工作。甲班调查包括通货与金融、财政与贸易、政治与外交、产业、交通等5个部分，研究并提出华北[HuaBei]迅速分离的经济政策。丙班调查经济、金融、税制、贸易，提出华北[HuaBei]独立于华中情况下的对策。两个月后结束调查，11月提交了调查报告。1935年10月，满铁经调会派出人员组成“乙嘱托班”（特约），分总务、矿业、工业、铁道、港湾、经济5个班，人员115名。乙班担负“适应眼下形势需要急施事项的调查”，并将“重点置于皇国国防上紧急开发所必需的资源和扩充强化经济势力的必要的主要经济部门的开发计划，优先各国获得重要利权，尽快制定具体方案，提出献策”（《乙嘱托班调查概要》第13—14页，转引自解学诗《七七事变前后的满铁华北[HuaBei]经济调查》，《社会科学战线》1998年第6期，第133页）。该班调查工作持续到1937年3月，人员最多时达到380人，耗资巨大，调查范围广泛，主要是山东[ShanDong]、河北、山西、河南、绥远、察哈尔。其中矿业、铁道、港湾等项目调查得具体而详细，如矿业班选择26种矿业，对159座矿山进行调查分析，提出53座具有开采价值。此次调查，乙嘱托班还配合军方武力进攻的企图，调整计划，开展新的调查项目。如依据中国驻屯军《昭和八年度（1933年）华北[HuaBei]地区统治计划书》，对资源、水运、供水、铁路、税制、行政等做有关“作战计划”的调查。乙班这次调查共编制出调查资料85册，其中总务班1册，经济班14册，工业班4册，铁道班58册，港湾班5册，其他3册，成为中国驻屯军华北[HuaBei]经济调查的主力和重点。在此次调查过程中，满铁将原来“天津驻在员事务所”升格为“天津事务所”，并在济南等地新设了“驻在员事务所”。此后，满铁应中国驻屯军的要求，还进行了1937年度华北[HuaBei]调查。
　　日本[RiBen]在华军方和满铁大规模的分项及综合性的经济调查，追随日本[RiBen]华北[HuaBei]政策的制定、实施及演变而步步展开、逐渐深入，充分体现出国策性、基础性和实地性，从而为华北[HuaBei]经济开发计划的形成奠定了基础。在这一过程中，山东[ShanDong]被予以充分关注，不仅综合性调查事项中都有山东[ShanDong]的内容，而且分项调查的诸如日本[RiBen]经济权益、农业资源、煤炭、青岛港、胶济铁路延长线、金融、税制等均涉及山东[ShanDong]，并形成如下认识：“山东[ShanDong]省的重要性，就在它的广大地域在地理上具有适宜的条件，富有煤、铁及其他种种地下资源，还有农业、畜产也很旺盛，并且这些资源和特产物运往海港极其便利，只需使用较少的经费资材，即可对于现局给予很大的寄予。”（松崎雄二郎：《日本[RiBen]人的山东[ShanDong]开发计划》，第4页）日本[RiBen]已充分意识到在“日满华经济区”内山东[ShanDong]的区位优势、可供开发和利用的丰富资源，以及投资回报率的价值。为此，满铁经调会依据广泛而持续的实地调查，策划、制定出数种有关山东[ShanDong]经济开发的计划。日本[RiBen]原定于1937年夏召开大陆经济会议，“综合研究朝鲜、满洲、华北[HuaBei]的产业五年计划”，后因七七事变而未果。然而提交会议讨论的山东[ShanDong]开发计划已准备就绪，主要有：《山东[ShanDong]省经济开发计划纲要案》、《对山东[ShanDong]投资机关对策案》、《山东[ShanDong]省产业开发计划案》、《山东[ShanDong]省矿业开发五年计划大纲》。关于山东[ShanDong]经济开发的目标，计划提出“为准备对苏联作战，获得国防资源，确保日本[RiBen]产业所必要的原料，增进居留民的购买力，发展我生产力”；“为应对英美势力渗透、苏联东扩所产生的危机，保证民众对日本[RiBen]的依存”。关于开发实施的方针，“要从日满华依存关系紧密化的使命进行施策，诱导中国方面协力完成”；“开发必要的国际资源，对重要企业予以援助、指导”。关于开发投资机关，对居留民区域内既得权益除由已存在的日本[RiBen]银行、企业投资外，动员东洋拓殖、满洲兴业银行加入，统制企业的特殊投资和经营由兴中公司掌握；对山东[ShanDong]其他区域，统制事业由兴中公司负责，并设立银公司吸收满铁、华北[HuaBei]政府、中日民间资本加入，形成日满华经济圈，并由“自由进出”向统制经济转变，山东[ShanDong]“特殊权益地区”的重要资源归并到华北[HuaBei]经济开发计划中，并准备予以重点开发。1936年至1937年满铁和中国驻屯军拟定的华北[HuaBei]经济开发的4个计划中，山东[ShanDong]被列入重点开发的项目有：修建高密至徐州、济南至道口的铁路，修筑青岛港，疏浚小清河，改造北运河，开采招远金矿，开采金岭镇铁矿，开采博山、淄川及其他地区的煤矿，开发山东[ShanDong]电力、原盐、纸浆、硫铵、农高品生产。4个计划分别是：1936年4月《华北[HuaBei]投资设想》（满铁）、1936年12月《开发华北[HuaBei]经济五年资金计划》（中国驻屯军）、1937年6月《开发华北[HuaBei]经济资金计划》（满铁）、1937年8月《开发华北[HuaBei]产业计划》（满铁）。（参见《国外中国近代史研究》，第14辑，中国社会科学出版社1985年版，第60—66页）。
　　20世纪30年代，日本[RiBen]侵占中国东北后乃进窥华北[HuaBei]，在进行政治威逼、军事挑衅的同时，谋求经济开发，并将其作为国策的重要内容。为掠夺华北[HuaBei]丰富的战略资源，日本[RiBen]假经济提携、共同开发为名，大肆进行经济调查，制定出多种开发方案和计划。山东[ShanDong]以其特殊背景（与东北居民的亲缘关系和是日本[RiBen]的权益地区）被予以重视，列为重点开发地区，铁路、港湾、矿产、粮棉及畜产等是被纳入华北[HuaBei]经济开发的主要项目，山东[ShanDong]“资源的存在及其供给可能曾促进日本[RiBen]由历来以山东[ShanDong]省为中心的经济扩张转变为以整个华北[HuaBei]为对象的经济控制”（依田憙家：《日本[RiBen]帝国主义和中国1868—1945》，第282页）。对日本[RiBen]来说，此前十几年在山东[ShanDong]开发和经营活动的价值得到了充分体现。